공공용물(해수욕장 백사장)에 대한 일반사용이 제한된 경우, 이것이 손실보상의 대상이 되는 특별한 손실에 해당하는지 여부
어선 정박·어구 수리·보관을 위한 백사장 사용이 관행어업권에 기한 것인지, 허가어업권의 내용에 포함되는지 여부
주거 이전으로 인한 어업 불편이 수인한도 내인지 여부
수족관업자들의 지하해수 채취 이익 및 지리적 이점이 손실보상 대상인 법적 이익인지 여부
소송법적 쟁점
선정자들(선정자 33, 34, 35, 38)이 선정당사자를 거치지 않고 직접 제기한 항소의 적법 여부
2) 사실관계
피고 보령시는 매년 약 500만 명이 찾는 대천해수욕장 일대에 대해, 1989. 8. 23.부터 1993. 12. 2.까지 1차 지구(334,050㎡) 개발사업을 시행함. 기존 주택·상가 철거, 해안도로(폭 4m, 길이 2km) 및 해변도로(폭 10m, 연장 2,546m) 개설, 녹지 조성 등을 포함함
어선어업자들은 1차 지구 내에 거주하며 2톤 미만 어선으로 연안유자망어업·통발어업에 종사하였고, 해안 백사장에 어선을 정박하고 어구를 수리·보관하여 옴
수족관업자들(선정자 27, 28, 29, 30, 31, 32)은 1차 지구 내 임차건물에서 활어도소매업을 영위하며 인근 바다에서 해수를 취수하여 사용함
피고는 개발사업 시행 전후로 ▲토지·지장물 보상금, 주거비, 이사비, 주거대책비, 수족관영업권 보상금 지급 ▲인근 시유지에 이주택지(20,788㎡) 조성·분양 및 140세대 시영아파트 건립·분양·임대 ▲어선 인양을 위한 진입로 3개소, 윈치 4대, 와이어 설치 및 경운기 보조금 지급 ▲녹지 270m 구간 조경 유보(선박 대피장소) ▲해변도로 하부진입로 및 인양기 받침대·고리 설치 등 어민 대책을 마련함
개발사업 종료 후 대부분의 선정자들은 1차 지구로부터 100m ~ 2km 이내 지역에 거주하며, 일부는 계속 어선어업에 종사함. 수족관업자들은 1993. 12.경 이후 활어도소매업에 종사하지 않음
선정자들은 피고로부터 지급된 각종 보상금을 이의 없이 수령함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
조문
요지
공공용물 일반사용에 관한 법리
허가 없는 공공용물 일반사용은 타인의 자유이용 및 공공목적 개발·관리·보존행위를 방해하지 않는 범위 내에서만 허용됨
관행어업권에 관한 법리 (대법원 2001. 3. 13. 선고 99다57942 판결 등)
관행어업권은 공유수면에서의 수산동식물 포획·채취에 관하여만 성립하고, 육상 정박·어구 보관 장소에는 성립 불가
손실보상 대상 특별한 손실에 관한 법리
적법한 공공개발로 공공용물 일반사용이 제한된 경우, 특별한 사정이 없는 한 손실보상 대상인 특별한 손실에 해당하지 않음
판례요지
공공용물 일반사용 제한: 공공용물에 대하여 특허·허가 없이 하는 일반사용은 타인의 자유이용 및 공공목적 개발·관리·보존행위를 방해하지 않는 범위 내에서만 허용됨. 적법한 개발행위로 일반사용이 종전보다 제한된 경우, 특별한 사정이 없는 한 그 불이익은 손실보상 대상인 특별한 손실에 해당하지 않음
관행어업권의 성립 범위: 관행어업권은 공유수면에서의 수산동식물 포획·채취에 대하여만 인정되는 권리로, 허가어업에 필요한 어선 정박 또는 어구 수리·보관을 위한 육상 장소에는 성립 여지 없음. 백사장 사용은 공공용물의 일반사용에 의한 것에 불과함
어업허가의 범위: 어업허가는 허가에서 정한 바에 따라 어선으로 수산동식물을 채포하는 것을 허용함에 불과하고, 어선 정박·어구 수리·보관을 위한 공유수면 또는 공공용지의 배타적 사용 권한까지 포함되지 않음
수족관업자의 지하해수 채취 이익: 수족관업자들이 1차 지구 내 지하해수 채취에 대한 법적 권리를 취득한 것이 아닌 이상, 그 채취로 인한 이익이나 지리적 이점은 당해 토지의 사용이익에 부수되는 것에 불과하여 토지와 별도로 보상 대상인 법적 이익이 아님
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 어선어업자들의 주거 이전 관련 손해배상 청구
법리: 적법한 공공개발로 인한 불편이 수인범위 내인 경우 특별한 손실에 해당하지 않음
포섭: 피고가 토지·지장물 보상금, 주거비, 이사비, 주거대책비 등을 지급하고 인접 이주택지·시영아파트를 마련하였으며, 대부분의 선정자들이 1차 지구로부터 100m ~ 2km 이내 지역으로 이주하여 어선어업을 계속하고 있음. 외지 이주 4인은 자신의 의사로 외지를 선택한 것임. 개발사업은 연간 500만 명이 찾는 관광지의 쾌적한 환경 조성이라는 공익 목적임
결론: 주거 이전으로 인한 불편은 수인범위 내로서 손실보상 대상인 특별한 손실에 해당하지 않음. 사전 보상 없는 개발사업 시행은 불법행위 성립 불가
쟁점 ② 백사장 이용 곤란 관련 손해배상 청구
법리: 공공용물에 대한 적법한 개발행위로 일반사용이 제한된 경우, 특별한 사정이 없는 한 특별한 손실 해당 불가
포섭: 해안도로·해변도로 개설 및 녹지 조성으로 어선 양육·정박, 어구 수리·보관이 곤란해졌으나, 이는 공공용물인 대천해수욕장 백사장에 대한 일반사용이 적법한 개발사업으로 제한된 것에 불과함. 피고가 진입로·윈치·와이어·인양기 설치 및 조경 유보 등 각종 보완대책을 마련하였음. 백사장 사용은 관행어업권에 기한 것이 아니고, 어업허가의 내용에 배타적 공공용지 사용 권한이 포함되지 않음
결론: 백사장 이용 곤란으로 인한 불편은 손실보상 대상이 될 수 없고, 불법행위 성립 불가
쟁점 ③ 수족관업자들의 손해배상 청구
법리: 지하해수 채취 이익 및 지리적 이점은 토지 사용이익에 부수된 것으로 별도 보상 대상인 법적 이익이 아님
포섭: 1차 지구 개발사업 후 새로운 상가단지가 조성되었고, 수족관업자들이 1차 지구 내 점포를 다시 임차하는 등의 방법으로 영업 계속이 가능함. 종전보다 많은 자본이 필요하다는 사정만으로는 특별한 희생이라 볼 수 없음. 나아가 1차 지구 밖에서의 영업환경 열세가 인정된다 하더라도, 지하해수 채취에 대한 법적 권리를 취득한 바 없으므로 해당 이익은 토지 사용이익에 부수된 것에 불과함
결론: 수족관업자들의 손해배상청구도 받아들일 수 없음
소송법적 쟁점 — 선정자 33, 34, 35, 38의 항소
위 선정자들이 선정당사자에 의하지 않고 직접 제기한 항소는 부적법하여 각하됨. 상고이유서에도 이 부분에 대한 상고이유 기재 없음
최종 결론: 원고(선정당사자)들의 상고를 모두 기각함. 상고비용은 원고(선정당사자)들 부담
