2023두37902 개발제한구역 보전부담금 부과처분 취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 구 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 (다)목에서 보전부담금 산정 면적 제외 대상으로 규정한 "공사용 임시 가설건축물과 임시시설의 부지로서 그 공사의 사업부지에 있는 토지"의 해석 — '본공사의 사업부지'의 의미
• 본공사 부지 밖(임시시설 부지)에 대한 보전부담금 부과 적법성
• 이미 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지(구 시행령 제36조 제1항 제1호 (나)목)의 해당 여부 및 보전부담금 산정 면적 제외 여부

소송법적 쟁점

• 원고 상고이유: 이 사건 시행령 조항 해석·적용에 관한 법리 오해 여부
• 피고 상고이유: 지목변경 허용요건에 관한 법리 오해 여부

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2) 사실관계

• 대한민국(국토교통부장관)은 2015. 12. 18. 원고(A 주식회사)와 'B 민간투자시설사업'(이하 '이 사건 C사업') 실시협약 체결
• 원고는 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣에 따라 2016. 7. 4. 실시계획 승인, 2017. 12. 4. 변경승인 받음; 사업시행지역은 고양시 덕양구·부천시·서울 강서구 일부, 사업면적 총 425,983.5㎡
• 원고는 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 (나)목에 근거하여 덕양구 개발제한구역 내 토지에 대해 형질변경 행위허가 신청 및 변경허가(면적 49,456㎡)를 받음 — '본노선 허가'
• 원고는 본노선 허가와 별개로, 2017. 12. 7. 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 (다)목에 근거하여 덕양구 개발제한구역 내 28,535㎡에 대해 허가 목적 '공사용 임시시설(B 공사용 가도)'로 형질변경 행위허가 신청 — 덕양구청장이 2018. 1. 22. '임시시설 허가' 부여
• 피고(고양시장)는 임시시설 허가에 관하여 2018. 2. 5. 원고에게 보전부담금 2,583,678,380원 부과; 이후 일부 면적이 구 시행령 제36조 제1항 제1호 (나)목에 해당한다는 이유로 1,623,415,590원으로 감액하여 '이 사건 부과처분' 확정
• 임시시설 허가 면적 28,535㎡ 중 보전부담금 산정 면적에서 제외된 부분을 뺀 나머지가 '이 사건 토지들'

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 (나)목	개발제한구역을 통과하는 선형시설 및 필수 수반시설의 건축·설치와 이에 따른 형질변경은 허가를 받아 할 수 있음
개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 (다)목	개발제한구역이 아닌 지역 입지 곤란으로 구역 내에 입지하여야만 기능·목적 달성이 가능한 시설의 건축·설치와 형질변경은 허가를 받아 할 수 있음
구 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호 (하)목	공사용 임시 가설건축물 및 임시시설을 허가 대상 시설로 규정
개발제한구역법 제21조 제1항 제2호	같은 법 제12조 제1항 단서에 따른 허가를 받은 자에게 보전부담금 부과·징수
개발제한구역법 제24조 제2항	보전부담금 계산식: (구역 외 같은 지목 평균 개별공시지가 - 허가 대상 토지 개별공시지가) × 허가받은 형질변경 면적·건축물 바닥면적 2배 × 150% 범위 내 시설별 부과율
구 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 (나)목	이미 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지는 보전부담금 산정 면적에서 제외
구 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 (다)목 (이 사건 시행령 조항)	[별표 1] 제3호 (하)목에 따른 공사용 임시 가설건축물·임시시설의 부지로서 그 공사의 사업부지에 있는 토지는 보전부담금 산정 면적에서 제외

판례요지

• 이 사건 시행령 조항의 "공사용 임시시설의 부지로서 그 공사의 사업부지에 있는 토지"에서 '본공사의 사업부지'는 개발제한구역법령에 따른 행위허가를 받아 본공사가 이루어지는 부지를 의미함

  근거 ①: 개발제한구역법 제12조 제1항 단서에 따른 행위허가를 받아 건축물 건축·공작물 설치·형질변경 등을 수행하는 것도 하나의 '사업'에 해당하므로, '사업부지'는 그러한 행위허가를 받아 본공사가 이루어지는 부지를 의미하는 것이 타당함

  근거 ②: '사업부지'를 본공사에 적용되는 별도 다른 법령(예: 민간투자법 실시계획 등)에 따라 확정해야 한다면, 그 다른 법령의 존재 여부·정의 방식·관련 행정행위의 우연하고 임의적인 사정에 따라 부과 여부가 달라지므로 일관된 해석이 불가능함

  근거 ③(연혁): 이 사건 시행령 조항은 2003. 11. 4. 대통령령 제18119호 개정으로 신설됨; 개정이유는 "보전부담금의 이중부과 방지를 위하여 사업부지 안에 설치하는 공사용 임시가설건축물에 대해서는 부과 대상에서 제외"함으로 명시 — 행정입법자가 이중부과 여부 판단 기준으로서 '사업부지'를 개발제한구역법령에 따른 행위허가가 이루어진 토지로 상정한 것이 분명함

  근거 ④: 공사용 임시시설이 한시적·부수적으로 설치되더라도 토지 형질이 사실상 변경되어 원상회복이 어렵게 된 이상 개발제한구역의 훼손은 이미 발생하므로(대법원 2007. 2. 23. 선고 2006두4875 판결 참조), 그 훼손 억제·관리 재원 확보를 위해 보전부담금 부과의 필요가 인정됨; 한시적 성격은 개발제한구역법 [별표] 제3호 (가)목의 시설별 부과율에서 상대적으로 낮게 반영되어 있어 별도로 면제할 근거 없음

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4) 적용 및 결론

쟁점 1 — 이 사건 시행령 조항에 따른 보전부담금 산정 면적 제외 주장 (원고 상고이유)

• 법리: '본공사의 사업부지'는 개발제한구역법령에 따른 행위허가를 받아 본공사가 이루어지는 부지를 의미하며, 별도 법령에 의한 사업범위로 확정할 수 없음

• 포섭: 이 사건 토지들은 임시시설 허가(개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 (다)목)를 받은 부지(28,535㎡ 중 산정 면적 포함 부분)로서, 본노선 허가를 받아 본공사가 이루어지는 부지(49,456㎡)에 포함되어 있지 않음; 이 사건 토지들에 관하여 개발제한구역법령에 따른 행위허가에 기한 보전부담금이 부과된 자료도 없어 이중부과에 해당하지 않음

• 결론: 이 사건 토지들에 이 사건 시행령 조항 적용 불가 → 보전부담금 산정 면적에서 제외되지 않음; 원고 상고 기각

쟁점 2 — 구 시행령 제36조 제1항 제1호 (나)목에 따른 일부 면적 제외 (피고 상고이유)

• 법리: 이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지는 보전부담금 산정 면적에서 제외됨

• 포섭: 원심은 이 사건 토지들 중 일부가 (나)목 소정의 '이미 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지'에 해당한다고 판단하여, 그 부분(1,044,502,200원에 해당하는 면적)은 이 사건 부과처분 중 위법하여 취소되어야 한다고 봄; 대법원은 관련 법령·법리 및 증거에 비추어 원심 판단에 지목변경 허용요건에 관한 법리 오해 없다고 봄

• 결론: 원심 판단 수긍 → 피고 상고 기각

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참조: 대법원 2026. 2. 12. 선고 2023두37902 판결