2023구합13706 보조금환수처분 취소 청구의 소

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 피고(중소벤처기업진흥공단)의 보조금 환수 통지가 항고소송의 대상인 '처분'에 해당하는지 여부 (대상적격)

실체법적 쟁점

• 이 사건 협약 및 관리지침에 근거한 지원금 환수 요구가 공권력 행사인지, 공법상 계약에 따른 의사표시인지 여부
• 보조금 관리에 관한 법률(보조금법)상 보조금 반환명령에 해당하는지 여부

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2) 사실관계

• 피고는 산업통상자원부장관 및 중소벤처기업부장관으로부터 수출지원기반활용사업(이 사건 사업) 관리기관으로 위탁받아 관련 업무를 수행하는 법인임
• 원고(주식회사 A)는 이 사건 사업에서 수출바우처를 발급받은 참여기업에게 홍보동영상 제작 등 서비스를 제공하는 수행기관임
• 원고는 2021. 6. 30. 피고와 '수출지원기반활용사업 관리기관-수행기관 표준 협약'(이 사건 협약)을 체결함 (협약기간: 2021. 6. 30. ~ 2023. 6. 30.)
• 이 사건 협약 제2조는 명시되지 않은 내용은 보조금법 등 관계법령, 관리지침, 운영지침에 따라 결정하도록 규정함
• 피고는 2023. 6.경 국민권익위원회로부터 원고 관련 부패행위 신고사건을 이첩받아 조사 후, 2023. 8. 10.~11. 제3차 부정행위심의위원회를 개최함
• 피고는 2023. 8. 24. 원고에게 관리지침 위반(서비스 재하청, 바우처 정산금액 환급, 정산금액 목적 외 사용, 참여기업에 부당알선 등)을 사유로 '3년간 수출바우처사업 참여제한' 및 'F사 관련 보조금 12,194,000원 환수'를 명하는 통지(이 사건 통지)를 함
• 원고는 2023. 9. 5. 이의신청하였으나, 피고는 제4차 부정행위심의위원회 재심의를 거쳐 2023. 9. 26. 이의신청을 기각하고 원안 유지하는 최종 통지를 함
• 원고는 이 사건 통지 중 보조금 환수 부분의 취소를 구하는 행정소송을 제기함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정소송법 제2조 제1항 제1호	항고소송 대상인 '처분'의 정의: 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사 또는 그 거부, 이에 준하는 행정작용
보조금 관리에 관한 법률 제33조의3 제1항	반환금 등을 국세 체납처분의 예에 따라 강제징수할 수 있는 주체를 '중앙관서의 장 또는 지방자치단체의 장인 보조사업자'로 한정
수출지원기반활용사업 관리지침 제28조의2	수행기관이 바우처 정산금액 환급 등 의무 불이행 시 사업 참여 제한 및 해당 사업비 환수 제재 가능 규정
중소기업기본법, 중견기업 성장촉진 및 경쟁력 강화에 관한 특별법	중소·중견기업 해외시장 개척 및 수출경쟁력 향상 지원계획 수립·추진 가능성을 개괄적으로만 규정; 사업 참여 제한·지원금 환수에 관한 별도 규정 없음

판례요지

• 처분에 해당하려면 행정청이 우월한 지위에서 행하는 공권력의 행사여야 하고, 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시는 처분에 해당하지 않음 (대법원 2015. 8. 27. 선고 2015두41449 판결 참조)
• 이 사건 협약은 피고가 우월적 지위에서 원고에게 일방적으로 권리를 설정하거나 의무를 부과한 것이 아니라, 대등한 당사자 간 의사 합치로 성립한 공법상 계약으로 보아야 함
• 관련 법령(중소기업기본법 등)은 사업 참여 제한 및 지원금 환수에 관한 규정을 두고 있지 않고, 구체적 제재 기준은 피고의 내부규정인 관리지침에서 정하고 있음
• 이 사건 지침은 피고의 내부규정에 불과하여 그 자체로 대외적 구속력을 가지지 않고, 이 사건 협약의 내용으로 편입됨으로써 비로소 협약 당사자에게 구속력을 가짐
• 이 사건 통지에서 '보조금'이라는 용어를 사용하였더라도, 그 실질은 보조금법상 보조금 반환명령이 아니라 협약 및 지침에 따른 지원금(사업비) 환수 요구에 해당함
• 피고가 이 사건 통지에서 보조금법 제33조의3에 의거한 강제징수 가능성을 고지하였으나, 동 조항상 강제징수 권한이 피고에게는 존재하지 않으므로, 법률상 부여되지 않은 권한을 통지서에 기재하였다고 하여 그 의사표시의 법적 성질이 공권력 행사로서의 처분이 된다고 볼 수 없음

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4) 적용 및 결론

쟁점: 이 사건 통지의 처분성 여부

• 법리 — 공법상 계약관계의 일방 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시는 항고소송 대상인 처분에 해당하지 않음

• 포섭

  • 이 사건 협약은 피고와 원고 간 의사 합치로 성립한 공법상 계약이고, 원고는 이 사건 사업에 필요한 특정 업무(맞춤형 해외마케팅 서비스 제공)를 위탁받아 수행한 것임
  • 중소기업기본법 등 관련 법령은 사업 참여 제한이나 지원금 환수에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않으며, 구체적 제재 기준은 피고가 마련한 이 사건 지침에서 정하고 있음
  • 이 사건 지침은 피고의 내부규정에 불과하고 대외적 구속력 없이 이 사건 협약의 내용으로 편입되어 당사자를 구속하는 것임
  • 이 사건 통지는 그 실질이 보조금법상 반환명령이 아니라 협약상 채무불이행을 이유로 한 지원금 반환 청구의 의사표시임
  • 피고가 보조금법 제33조의3을 고지하였더라도 피고에게는 해당 강제징수 권한이 법률상 존재하지 않으므로, 그 고지만으로 의사표시가 공권력 행사로서의 처분이 된다고 볼 수 없음

• 결론 — 이 사건 통지는 피고가 대등한 계약 당사자의 지위에서 원고의 지침 위반을 이유로 협약상 채무불이행에 따른 지원금 반환을 청구하는 의사표시에 불과하고, 항고소송의 대상인 처분에 해당하지 않음. 이 사건 소는 대상적격을 흠결하여 부적법하므로 각하

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참조: 창원지법 2026. 3. 19. 선고 2023구합13706 판결