2025구합54798 위생원·관리인 업무분담 시 근무시간 인정 여부

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 현지조사 사전통지 없이 이루어진 행정조사의 적법성 (행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호 해당 여부)
• 이 사건 처분의 이유제시의무 위반 여부 (행정절차법 제23조 제1항)

실체법적 쟁점

• 위생원과 관리인이 한 팀을 이루어 상시적으로 업무를 분담한 경우, 이 사건 고시 제51조 제2항에 근거하여 각각 월 기준 근무시간을 충족한 것으로 볼 수 있는지 여부
• '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구'에 기망 고의가 요구되는지 여부
• 2023 개정고시(인력추가배치 가산기준 완화)의 소급 적용 가능 여부
• 조사대상기간(36개월) 초과 환수처분의 신뢰보호원칙·소멸시효 위반 여부
• 노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호에 따른 환수처분의 기속행위성 여부 및 재량권 일탈·남용 여부

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2) 사실관계

• 원고(주식회사 A)는 남양주시 소재 장기요양기관 B를 운영하는 법인임
• 남양주시청과 피고(국민건강보험공단)는 이 사건 기관에 대해 총 4일간 현지조사 실시(조사대상기간: 36개월), 부당청구 금액 665,241,410원을 통보함
• 피고는 2025. 6. 30. 원고에게 K14(인력배치기준 위반) 및 K15(인력추가배치 가산기준 위반)를 이유로 총 1,440,121,390원(환수결정 월 총 79개월)을 환수하는 이 사건 처분을 함
• 처분 구체 사유:
  • 이 사건 위생원들(E, F, C)은 세탁업무를 수행하지 않고 차량 운행 등 관리인 업무를 수행하였으며, 실제 세탁은 이 사건 관리인(D)이 침구류 세탁, 각 층 요양보호사가 수급자 의류를 세탁하여 위생원 월 기준 근무시간 미충족
  • 이 사건 관리인(D)은 세탁업무와 시설관리 업무를 반반 수행하여 관리인 월 기준 근무시간 미충족
• 현지조사는 노인학대·인력배치기준위반·종사자 인권침해·코로나 재난지원금 미지급 혐의 등에 대한 공익신고 및 언론보도를 계기로 개시됨
• 원고는 이 사건 처분에 대하여 절차상 하자, 처분사유 부존재, 개정고시 소급적용, 조사대상기간 초과, 재량권 일탈·남용 등을 주장하며 취소청구 제기

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
노인장기요양보험법 제43조 제1항 제4호	거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구·지급받은 경우 전액 징수
장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 제51조 제1항	'근무인원 1인'으로 계산하려면 직원 1인이 월 기준 근무시간 이상 신고한 직종으로 실 근무하여야 함
동 고시 제51조 제2항	조리원·위생원·보조원(운전사)·사무원·관리인이 부재하거나 업무에 도움이 필요하여 다른 직원이 그 업무를 일부 수행한 경우 신고한 직종으로 실 근무한 것으로 봄
동 고시 제51조 제3항	동일 직종 종사자들의 근무시간 합산 가능; 다른 직종 간 합산 규정 없음
동 고시 제54조 제1항(개정전)	인력추가배치 가산을 받으려면 인력배치기준을 충족하여야 함
동 고시 제54조 제1항(2023 개정)	일부 직종 인력배치기준 미충족 시에도 충족한 다른 직종의 인력추가배치 가산은 인정하는 단서 신설 (시행일 2024. 1. 1.)
행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호	증거인멸 등으로 목적 달성 불가 판단 시 사전통지 생략 가능
행정절차법 제23조 제1항	처분 시 근거·이유 제시 의무
행정기본법 제14조 제3항 단서	법령 변경으로 위반행위에 해당하지 않거나 제재기준 완화 시 변경 법령 적용

판례요지

• 사전통지 생략 적법성: 현지조사의 특성상 사전통지 시 자료 사후 작성·진술 맞추기 등 조사 무력화 가능성이 있고, 이 사건은 공익신고·언론보도를 계기로 개시되어 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호의 예외에 해당함. 설령 절차적 권리 일부가 제한되었어도 처분 취소 정도의 위법은 없음

• 이유제시의무: 처분서에 기재된 내용, 관계 법령 및 처분에 이르기까지 전체 과정을 종합하여 당사자가 처분 근거·이유를 충분히 알 수 있어 불복에 지장이 없었으면 구체적 명시 없어도 위법 아님 (대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 취지)

• 고시 제51조 제2항의 해석: 위 규정은 제1항의 예외로서, 조리원·위생원 등이 부재하거나 일시적으로 업무 도움이 필요한 예외적인 경우에 한정 적용됨. 위생원과 관리인이 한 팀을 이루어 상시적으로 업무를 나누어 수행한 경우는 해당 않음

• 다른 직종 간 근무시간 합산 불가: 고시 제51조 제3항은 동일 직종 간 합산만 허용하고 다른 직종 간 합산 규정을 두지 않음. 직종 간 업무 내용이 달라 급여의 질에 본질적 차이가 있으므로 동일 직종에 한한 합산은 합리적 이유 있음

• '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'의 의미: 허위자료 제출이나 사실의 적극적 은폐에 한하지 않고, 관련 법령에 의하여 지급받을 수 없는 비용임에도 청구·지급받는 행위를 모두 포함함 (대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 취지)

• 개정고시 소급 적용 불허: 법령 소급 적용 불허가 원칙. 개정전 고시 제54조 제1항·제3항은 장기요양급여의 공익성, 목적 정당성, 수단 적합성, 침해 최소성, 법익 균형성이 인정되어 위헌·위법하지 않음. 따라서 2023 개정고시는 위헌적 요소를 해소하는 반성적 고려에 의한 개정이 아니고, 입법자는 2024. 1. 1. 시행을 명시하였으며, 가산 확대로 보험료 납부 국민의 이해와 직결되어 소급 허용 사유 없음

• 행정기본법 제14조 제3항 단서 미적용: 이 사건 환수처분은 지급요건 미충족으로 잘못 지급된 금액의 부당이득 환수이지, 의무 위반에 대한 제재처분이 아님 (노인장기요양보험법 제37조·제37조의2에 별도 제재처분 규정 존재)

• 조사대상기간 초과 환수 적법: 관련 법령상 조사대상기간 제한 없고, 현지조사 안내문에 기간 외 부당이득 환수 가능성 고지됨. 부당이득 징수권 소멸시효는 민법 제162조 제1항에 따라 10년이며 미경과, 환수사유가 조사기간 내·외 동일함. 신뢰보호 및 방어권 침해 없음

• 환수처분의 기속행위성: 노인장기요양보험법 제43조 제1항은 '징수한다'는 문언, 입법 취지(보험재정 건전성 확보), 공적 사회보험제도의 성격, 환수 대상이 법률상 원인 없이 지급받은 금액에 한정된다는 점에서 재량 없는 기속행위임 (대법원 2026. 3. 12. 선고 2024두55723 판결 취지)

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 사전통지 위반 여부

• 법리: 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호에 따라 증거인멸 등으로 조사 목적 달성 불가 판단 시 사전통지 생략 가능. 그 판단은 행정기관의 장이 하며, 현저히 자의적이거나 객관적 합리성을 잃은 경우가 아니면 위법 불인정
• 포섭: 이 사건 기관에 대한 공익신고·언론보도 계기로 조사 개시, 처분사유가 위생원·관리인의 고유업무 수행 여부에 관한 것으로 당사자·주변 근무자 진술 의존이 불가피함. 사전통지 시 진술 맞추기 등 조사 무력화 가능성 충분. 피고가 사전통지 생략 판단이 자의적이거나 합리성을 잃었다고 볼 사정 없음
• 증거: 피고는 조사 개시일인 2025. 4. 28. 원고 대표자에게 현장조사서 제시 후 자필서명 수령(을 제2 내지 4호증). 원고는 강압에 의한 기재를 주장하나 이를 인정할 객관적 증거 없음
• 결론: 사전통지 생략 적법. 설령 절차적 권리 일부 제한이 있더라도 처분 취소 사유인 절차상 하자 해당 않음

쟁점 ② 이유제시의무 위반 여부

• 법리: 당사자가 처분의 근거·이유를 충분히 알 수 있어 불복에 지장 없으면 구체적 명시 없어도 위법 아님
• 포섭: ① 최종 확인서(을 제1호증)에 원고 대표자가 처분사유에 대한 의견을 자필 기재·서명한 점, ② 처분 예정 통보서(갑 제2호증)에 원고가 구체적 의견서 제출한 점, ③ 처분서(갑 제4호증)에 수급자별 환수금액 내역서 첨부된 점, ④ 원고가 제소기간 내 근거자료를 제출하며 처분사유를 구체적으로 다투고 있는 점
• 결론: 원고는 처분 당시 근거와 이유를 충분히 알 수 있었고 불복에 지장 없었으므로, 이유제시의무 위반으로 인한 절차상 하자 불인정

쟁점 ③ 고시 제51조 제2항에 따른 월 기준 근무시간 충족 여부

• 법리: 고시 제51조 제2항은 제1항의 예외로서 조리원·위생원 등이 부재하거나 일시적으로 도움이 필요한 예외적 경우에 한정 적용. 다른 직종 간 근무시간 합산 불가
• 포섭: 이 사건 위생원들은 세탁업무가 아닌 차량 운행 등 관리인 업무를 수행하고, 이 사건 관리인은 세탁업무와 시설관리를 반반 수행하였음이 당사자 사이에 다툼 없음. 이는 부재 또는 일시적 도움이 아닌 상시적·계획적 업무분담으로 제51조 제2항의 예외에 해당하지 않음. 동일 직종 간 합산 규정(제51조 제3항)과의 비교상 다른 직종 간 합산도 불허됨
• 증거: 요양보호사들이 각 층 세탁업무를 수행한 사실은 을 제4호증의 각 기재로 인정됨. 피고의 공적 견해 표명이 있었다는 원고 주장을 인정할 증거 없음
• 결론: 이 사건 위생원과 관리인은 각각 월 기준 근무시간 미충족. 처분사유 부존재 주장 불인정

쟁점 ④ 2023 개정고시 소급 적용 여부

• 법리: 법령 소급 적용 불허 원칙. 예외적 소급 허용은 위헌적 요소 해소를 위한 반성적 고려에 의한 개정이거나 일반 국민 이해와 무관한 경우 등에 한함
• 포섭: 개정전 고시 제54조 제1항·제3항은 과잉금지원칙 위반이 없어 위헌·위법하지 않으므로 반성적 고려 개정 해당 않음. 2023 개정고시는 가산 확대로 장기요양재정 지출 증대 예상되어 보험료 납부 국민 이해와 직결됨. 입법자는 부칙에서 2024. 1. 1. 시행을 명시함. 행정기본법 제14조 제3항 단서도 이 사건 처분이 제재처분이 아닌 부당이득 환수처분이어서 적용 불가
• 결론: 2024. 1. 1. 전 기간에 대해 2023 개정고시 소급 적용 불허

쟁점 ⑤ 36개월 초과 환수 부분의 위법 여부

• 법리: 관련 법령상 현지조사 대상기간 제한 없음. 부당이득 징수권 소멸시효 10년 (민법 제162조 제1항)
• 포섭: 현지조사 안내문(을 제3호증)에 조사대상기간 외 부당이득도 환수 가능하다고 기재되어 있고 원고가 서명함. 36개월 내·외 환수사유가 동일함. 현지조사결과서(갑 제1호증)에 예상처분내용이 최종 확정안이 아님이 명시되어 있음
• 결론: 신뢰보호원칙 위반 및 방어권 침해 불인정. 소멸시효 미경과

쟁점 ⑥ 기속행위성 및 재량권 일탈·남용 여부

• 법리: 노인장기요양보험법 제43조 제1항의 '징수한다'는 문언, 보험재정 건전성 확보 입법 취지, 공적 사회보험제도 성격상 기속행위. 환수 대상은 법률상 원인 없이 지급받은 금액에 한정되므로 침해 과도하지 않음 (대법원 2026. 3. 12. 선고 2024두55723 판결)
• 포섭: 이 사건 처분은 기속행위이므로 재량권 일탈·남용 주장은 전제가 잘못됨. 원고 주장의 대법원 2025. 10. 16. 선고 2024두46361 판결은 주야간보호기관 조리원 배치 예외규정의 '급식 위탁' 해당 여부에 관한 것으로 이 사건과 사안을 달리하여 적용 불가. 규범적으로 동등한 서비스가 제공되었다는 주장을 인정할 증거도 없음
• 결론: 재량권 일탈·남용 주장 불인정

최종 결론: 원고의 청구를 기각함

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참조: 서울행정법원 2026. 4. 9. 선고 2025구합54798 판결