2016두32992 법외노조통보처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 노동조합법 시행령 제9조 제2항(이하 '이 사건 시행령 조항')이 헌법상 법률유보원칙에 위반하여 무효인지 여부
• 이 사건 시행령 조항에 근거한 법외노조 통보가 위법한 행정처분인지 여부
• 법외노조 통보의 법적 성질: 형성적 행정처분인지, 확인적 행정작용인지 여부
• 해직 교원의 조합원 가입을 허용하는 규약을 가진 교원 노동조합이 이 사건 법률 규정 (라)목에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 당초 처분사유(설립신고 후 결격사유 발생 = 철회)와 추가된 처분사유(설립신고 당시 허위 규약 제출 = 취소)의 기본적 사실관계 동일성 여부 및 처분사유 추가·변경 허용 여부

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2) 사실관계

• 원고(전국교직원노동조합)는 1989년 설립 당시부터 해직 교원도 조합원이 될 수 있도록 규약에 규정하고 있었음
• 교원노조법이 1999년 제정·시행되자 원고는 1999년 전국대의원대회에서 해직 교원 관련 규약(부칙 제5조 제2항)을 삭제하는 규약 개정을 의결하고 피고에게 설립신고를 함
• 피고는 원고의 설립신고서를 수리하고 신고증을 교부(1999. 7. 2.)하였으나, 이후 원고 규약 부칙 제5조에 여전히 해직 교원의 조합원 자격 유지 조항이 존재함을 확인함
• 피고는 2010년 1차 시정명령, 2012년 2차 시정명령을 발하였으나 원고가 이행하지 않음. 1차 시정명령에 관한 취소소송은 원고 패소로 확정됨
• 원고는 2010년 규약 부칙 조항을 개정하면서 "부당하게 해고된 조합원은 규약 제6조 제1항에 불구하고 조합원 자격을 유지한다."는 이 사건 부칙 조항을 규정함
• 피고는 2013. 9. 23. 시정요구를 발하였고, 원고가 불이행하자 2013. 10. 24. "교원노조법에 의한 노동조합으로 보지 아니함"을 통보(이 사건 법외노조 통보)함
• 이 사건 법외노조 통보 당시 원고의 전체 조합원 약 6만 명 중 해직 교원은 9명이었음
• 교육부장관은 통보 다음날 각 시·도교육청에 노동조합 전임자 복직 발령, 사무실 퇴거, 단체협약 효력 상실 등 후속조치 이행을 지시함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
헌법 제33조 제1항	근로자의 단결권·단체교섭권·단체행동권 기본권 보장
헌법 제37조 제2항	기본권은 법률로써만 제한 가능, 본질적 내용 침해 금지
헌법 제75조	대통령령은 법률에서 구체적으로 위임받은 사항과 법률 집행에 필요한 사항으로 한정
노동조합법 제2조 제4호 단서 (라)목	근로자가 아닌 자의 가입을 허용하는 경우 노동조합으로 보지 아니함
노동조합법 제12조 제3항 제1호	제2조 제4호 단서 결격사유 있는 단체의 설립신고서 반려 의무
노동조합법 시행령 제9조 제2항(이 사건 시행령 조항)	설립신고증 교부 후 반려사유 발생 시 30일 시정요구 후 불이행하면 법외노조 통보 의무
교원노조법 제2조	교원을 현직 교원으로 한정; 단 부당노동행위 구제신청 중인 해고자는 재심판정 시까지 교원으로 봄
교원노조법 제14조 제1항	교원노조법에서 정하지 않은 사항은 노동조합법에 따름

판례요지

다수의견

• 법외노조 통보는 적법하게 설립·활동 중인 노동조합에 대하여 행정관청이 더 이상 노동조합법상 노동조합이 아님을 고권적으로 확정하는 형성적 행정처분임. 법률 규정의 "노동조합으로 보지 아니한다"는 표현 자체로 법률효과가 발생하는 것이 아니라 법상 노동조합인지에 관한 판단 기준을 밝힌 것에 불과하고, 결격사유 발생 시 법외노조 통보가 있을 때 비로소 법외노조가 됨
• 법외노조 통보는 단순히 법률상 보호를 제거하는 데 그치지 않고 헌법이 보장하는 노동3권을 본질적으로 제약함. 특히 교원의 경우 교원노조법에 의한 보호 없이는 사실상 노동조합으로서의 존재 자체가 부정될 수 있음
• 이 사건 시행령 조항은 법률의 위임 없이 법률이 정하지 아니한 법외노조 통보를 규정함으로써 헌법상 노동3권을 본질적으로 제한하여 법률유보원칙에 반하여 무효임
• 법외노조 통보 제도는 입법자가 반성적 고려에서 폐지한 구 노동조합법상 노동조합 해산명령 제도를 행정부가 법률상 근거 없이 행정입법으로 부활시킨 것임. 노동위원회 의결 절차도 없어 행정관청의 자의 개입 여지가 더 확대됨
• 이 사건 시행령 조항에 기초한 이 사건 법외노조 통보는 법적 근거를 상실하여 위법함

김재형 대법관 별개의견(다수의견과 결론 동일, 이유 상이)

• 이 사건 시행령 조항은 유효하나, 이 사건 법률 규정 (라)목의 "근로자가 아닌 자의 가입을 허용하는 경우"에 "원래 조합원이었던 자가 해직되더라도 조합원 자격을 유지하도록 하는 경우"는 포함되지 않는다고 목적론적으로 축소 해석하여야 함
• 해직자를 조합원에서 배제하고 이를 이유로 노동조합의 법적 지위까지 박탈하는 것은 단결권 및 결사의 자유를 본질적으로 침해하고, 일반 노동조합과 교원 노동조합을 부당하게 차별하며, 단체·법인 일반 법리에도 어긋남
• 원고는 제3자를 조합원으로 허용하거나 모든 해직 교원의 가입을 허용한 것이 아니라 기존 조합원이었던 교원이 부당 해고된 경우에 한하여 조합원 자격을 유지하도록 한 것이므로 이 사건 법률 규정 (라)목이 적용되지 않음

안철상 대법관 별개의견(다수의견과 결론 동일, 이유 상이)

• 법외노조 통보는 노동조합 설립신고 수리처분의 직권취소 또는 철회로 봄이 타당함. 이 사건 시행령 조항은 법외노조 통보의 근거 조항이 아니라 설립신고 수리처분 철회의 절차를 규정한 가중적 절차규정임
• 이 사건 법외노조 통보가 위법한 것은 시행령 조항이 무효이기 때문이 아니라 원고의 위법사항(해직 교원 9명, 전체 조합원의 극히 일부)에 비해 비례의 원칙에 반하여 과도하기 때문임. 법외노조 통보를 통해 달성되는 공익이 불분명한 반면 원고가 입는 불이익(노동조합 명칭 사용 불가, 법인격 상실, 노동위원회 신청 불가 등)은 매우 큼

이기택·이동원 대법관 반대의견(원심 유지 주장)

• 이 사건 법률 규정 (라)목은 간주규정으로서 결격사유 발생 시 법외노조가 되는 효과가 법률 규정 자체에서 발생함. 이 사건 시행령 조항은 이를 집행하기 위한 자연스러운 집행명령으로서 유효함
• 법외노조 통보는 이 사건 법률 규정에 의해 이미 발생한 법률효과를 사후적으로 알려주는 확인적 행정작용에 불과하므로 형성적 행정처분으로 볼 수 없음
• 원고는 설립신고 당시부터 허위 규약을 제출하여 설립신고 수리를 받았고, 반복적 시정명령에도 불응하였으므로 신뢰보호 주장의 여지가 없으며 법외노조 통보는 적법함

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 시행령 조항의 효력

• 법리 — 법률유보원칙상 국민의 기본권을 본질적으로 제한하는 사항은 국회가 형식적 법률로 직접 규정하여야 하며, 행정입법으로 규정하려면 법률의 명시적·구체적 위임이 있어야 함(헌법 제37조 제2항, 제75조)
• 포섭 — 법외노조 통보는 적법하게 설립된 노동조합의 법상 지위를 박탈하는 형성적 행정처분으로서 헌법상 노동3권을 본질적으로 제약하는 강한 기본권 관련성을 가짐. 노동조합법은 설립신고 반려는 법률에서 직접 규정하면서도 더 침익적인 법외노조 통보에 관하여는 아무런 규정을 두지 않고 시행령에 위임하는 명문 규정도 없음. 법외노조 통보 제도는 입법자가 1987년 반성적 고려에서 폐지한 노동조합 해산명령 제도와 실질적으로 동일함에도 1988년 대통령령으로 부활됨
• 결론 — 이 사건 시행령 조항은 법률의 구체적·명시적 위임 없이 헌법상 노동3권을 본질적으로 제한하는 내용을 규정한 것으로 법률유보원칙에 반하여 무효

쟁점 2: 이 사건 법외노조 통보의 적법 여부

• 법리 — 무효인 행정입법에 기초한 행정처분은 법적 근거를 상실하여 위법함
• 포섭 — 피고는 이 사건 시행령 조항이 유효함을 전제로 이에 근거하여 이 사건 법외노조 통보를 하였음
• 결론 — 이 사건 법외노조 통보는 그 법적 근거를 상실하여 위법함. 원심이 이 사건 시행령 조항을 유효하다고 보아 법외노조 통보를 적법하다고 판단한 것은 헌법상 법률유보원칙에 관한 법리를 오해한 것임

쟁점 3: 처분사유 추가·변경(보충의견)

• 법리 — 처분사유의 추가·변경은 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 범위 내에서만 허용됨
• 포섭 — 당초 처분사유는 설립신고증 교부 후 결격사유 발생(철회 사유)이고, 원심이 추가로 인정한 처분사유는 설립신고 당시 허위 규약 제출(취소 사유)임. 두 처분사유는 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않음
• 결론 — 원심의 처분사유 추가·변경 허용은 처분사유 추가·변경 제한 법리도 오해한 것임

결론: 원심판결 파기, 서울고등법원 환송

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5) 소수의견

반대의견 (이기택·이동원 대법관)

• 이 사건 법률 규정 "노동조합으로 보지 아니한다"는 완결적 간주규정으로서 결격사유 발생 즉시 법외노조 효과 발생
• 이 사건 시행령 조항은 위 법률 규정의 집행명령으로서 유효; 법외노조임을 통보하는 것은 특별한 위임이 필요한 새로운 사항이 아님
• 법외노조 통보는 형성적 행정처분이 아니라 확인적 행정작용임
• 원고는 설립신고 당시 허위 규약을 제출하여 수리를 받았고 반복 시정명령에도 불응하였으므로 신뢰보호 주장 불가; 이 사건 법외노조 통보는 적법
• 현행 법체계는 흠결이 없으며, 법에 정당성이 부족하다면 헌법재판소 위헌법률심판 제청 또는 국회 입법 개선이 적절한 방법임

별개의견 (김재형 대법관) — 다수의견과 결론 동일

• 시행령 조항이 아닌 이 사건 법률 규정 (라)목 자체가 문제의 핵심임
• "원래 조합원이었던 근로자가 해직되더라도 조합원 자격을 유지하도록 하는 경우"는 이 사건 법률 규정 (라)목의 "근로자가 아닌 자의 가입을 허용하는 경우"에 포함되지 않는다는 목적론적 축소해석 필요
• 해직자를 조합원으로 인정하는 것은 국제사회의 보편적 기준이며, 이를 이유로 노동조합의 법적 지위 자체를 박탈하는 것은 단결권·결사의 자유 침해

별개의견 (안철상 대법관) — 다수의견과 결론 동일

• 법외노조 통보의 실질은 노동조합 설립신고 수리처분의 직권취소 또는 철회이며, 이 사건 시행령 조항은 그 절차규정으로서 유효
• 이 사건 법외노조 통보가 위법한 이유는 시행령 무효 때문이 아니라 비례의 원칙 위반 때문임
• 해직 교원 9명(전체 6만 명 중 극히 일부)으로 원고의 활동이나 자주성에 영향이 없음을 인정할 자료가 없음에도 노동조합 지위 자체를 박탈하는 것은 과도한 처분

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참조: 대법원 2020. 9. 3. 선고 2016두32992 판결