2005두14417 개발제한구역훼손부담금부과처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제35조 제1항 제3호가 집단에너지공급시설에 대하여 훼손부담금 부과율을 100분의 100으로 정한 것이 헌법상 평등원칙에 위배되는지 여부
• 집단에너지공급시설과 전기공급시설 등(전기공급시설·가스공급시설·유류저장 및 송유설비)이 훼손부담금 부과율 산정에 있어 본질적으로 동일한 집단인지 여부

소송법적 쟁점

• 위 시행령 조항이 헌법에 위배되어 무효인 경우, 이에 근거한 훼손부담금 부과처분의 위법 여부

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2) 사실관계

• 원고(한국지역난방공사)는 개발제한구역 내에서 집단에너지공급시설(열수송관)을 설치하기 위하여 토지의 형질변경을 수반하는 허가를 받음
• 피고(고양시 덕양구청장 외 1인)는 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제20조 제1항 및 같은 법 시행령 제35조 제1항 제3호에 따라 훼손부담금 부과율 100분의 100을 적용하여 원고에게 훼손부담금 부과처분(이하 '이 사건 처분')을 함
• 이 사건의 경우 기존 도로를 따라 그 지하에 열수송관을 매설하고 지표를 다시 도로로 원상복구시키는 방식으로 시설이 설치됨
• 원심(서울고법 2005. 10. 11. 선고 2004누24884 판결)은 이 사건 처분 취소 판결을 함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2005. 1. 27. 법률 제7383호 개정 전) 제20조 제1항	개발제한구역 내 토지 형질변경허가를 받은 자에게 훼손부담금 부과
같은 법 제23조 제1항	훼손부담금은 구역 외 동일지목 개별공시지가 평균치에서 허가대상토지 공시지가를 공제한 금액의 100분의 150 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율 × 허가대상토지 면적으로 산정
같은 법 시행령(2006. 6. 15. 대통령령 제19532호 개정 전) 제35조 제1항 제2호 (다)목	공익시설 중 전기공급시설·가스공급시설·유류저장 및 송유설비에 대한 훼손부담금 부과율: 100분의 20
같은 법 시행령 제35조 제1항 제3호	집단에너지공급시설을 포함한 다른 공익시설들에 대한 훼손부담금 부과율: 100분의 100
헌법 제11조 제1항	평등원칙 — 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게 취급 금지, 입법 시 불합리한 차별취급 금지

판례요지

• 훼손부담금의 제도적 취지: 개발제한구역 내 토지 형질변경에 대하여 구역 내·외 토지가격 차액 상당의 경제적 부담을 부과함으로써 개발제한구역 내 입지 선호를 제거하여 훼손을 억제하고, 관리 재원을 확보하는 데 있음 (대법원 2003두13243 판결, 헌법재판소 2005헌바47 결정 참조)

• 집단에너지공급시설과 전기공급시설 등은 모두 다수 사용자에게 에너지를 공급하는 공익시설로서 에너지 수송 시설이 주요 부분을 구성함

• 위 시설들은 도시 주위를 둘러싸는 띠 형태의 개발제한구역을 통과하지 않고는 에너지 공급이 어려운 경우가 많아, 개발제한구역 밖의 토지에 입지 선택이 가능한 학교 등 다른 공익시설들과 사정이 다름

• 위 시설들의 설치는 주로 배관을 지중 매설 후 지표를 원상복구하는 방식으로 이루어져 다른 공익시설들에 비해 훼손 정도가 크지 않음 — 특히 기존 도로 지하에 열수송관을 매설하고 지표를 도로로 원상복구하는 경우 더욱 그러함

• 집단에너지공급시설과 전기공급시설 등은 공급하는 물질(에너지)만 다를 뿐, 설치공사의 내용·방법, 기술적 측면의 규제 내용 등이 동일하거나 유사하고, 도로법 등 다른 행정법규에서도 점용료·원인자부담금 등의 산정·부과·감면에서 동일하게 취급됨

• 헌법 제11조 제1항의 평등원칙은 법령 적용 시뿐만 아니라 입법 시에도 불합리한 차별취급을 금지하는 것임

• 집단에너지공급시설에 대하여 전기공급시설 등 부과율(100분의 20)의 다섯 배인 100분의 100을 적용한 것은, 공급받는 수요자의 차이를 감안하더라도, 부과율에 과도한 차등을 둔 것으로서 합리적 근거 없는 차별에 해당함

• 따라서 위 시행령 제35조 제1항 제3호 중 집단에너지공급시설에 관한 부분은 헌법상 평등원칙에 위배되어 무효

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4) 적용 및 결론

시행령 조항의 평등원칙 위배 여부

• 법리 — 평등원칙은 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게 취급함을 금지하며, 입법 시에도 합리적 근거 없는 차별은 허용되지 않음

• 포섭 — 집단에너지공급시설과 전기공급시설 등은 ① 다수 사용자에게 에너지를 공급하는 공익시설로 기능이 동일하고, ② 개발제한구역을 불가피하게 통과해야 하는 입지적 특성이 동일하며, ③ 지중 매설 후 원상복구하는 시공방식으로 인해 훼손 정도가 낮다는 점에서도 동일하고, ④ 설치공사 내용·방법·기술규제 및 도로법 등 다른 법령상 취급에서도 차이가 없음. 피고 주장의 '수요자 차이'는 100분의 20 대 100분의 100이라는 다섯 배 차이를 정당화하는 합리적 근거가 되지 못함

• 결론 — 위 시행령 제35조 제1항 제3호 중 집단에너지공급시설에 관한 부분은 헌법상 평등원칙에 위배되어 무효. 이에 근거한 이 사건 처분도 위법하여 취소됨. 같은 취지의 원심 판단 옳고, 피고들의 상고 모두 기각

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참조: 대법원 2007. 10. 29. 선고 2005두14417 판결