2009두7967 신규건조저장시설사업자인정신청반려처분취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 행정규칙(농림사업시행지침서)의 대외적 구속력 인정 여부
- 행정의 자기구속 원칙 적용 요건(행정관행 형성 여부) 충족 여부
- 신뢰보호 원칙의 적용 요건(보호가치 있는 신뢰 형성 여부) 충족 여부
- 지침에 명시되지 않은 추가 요건(시·군별 DSC 개소당 논 면적 1,000ha 이상) 적용의 위법성 여부
소송법적 쟁점
- 재량권 일탈·남용 판단에 관한 채증법칙 위반 여부
2) 사실관계
- 농림수산식품부가 2008년도 농림사업시행지침서(이하 '이 사건 지침')를 공표함
- 이 사건 지침은 신규 RPC 또는 DSC 사업자 선정 요건을 명시하고 있으며, 원고는 2007년 기준 원료 벼 확보가능 논 면적 2,347ha로 지침상 '2,000ha 이상' 요건을 충족함
- 원고는 DSC 사업자 인정신청을 제출하였으나, 피고(아산시장)는 이 사건 지침에 명시되지 않은 '시·군별 DSC 개소당 논 면적 1,000ha 이상' 요건을 충족하지 못한다는 이유로 신청을 반려함
- 농림수산식품부는 1991년부터 2001년까지 RPC 343개소를 지원·설치하였으나, 벼 재배면적 급감·쌀 수입량 증가 등 상황 변화로 2005년부터 RPC 통합 구조조정을 추진하여 276개소로 축소 운영 중이며, 2013년까지 200개소로 통합할 계획임
- 원고의 신청이 반려되더라도 DSC 영업 자체는 가능하고, 벼 매입자금 지원 등 혜택만을 받지 못하는 상태임
- 원심(대전고법 2008누3096)은 이 사건 처분이 자기구속 위반 및 평등의 원칙 위반으로 재량권 일탈·남용에 해당한다고 판단함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 행정법 일반원칙 — 평등의 원칙 | 행정청은 동일한 사안에 대하여 합리적 이유 없이 차별적 처분을 할 수 없음 |
| 행정법 일반원칙 — 신뢰보호의 원칙 | 행정청의 공적 의사표시에 대한 상대방의 보호가치 있는 신뢰는 보호되어야 함 |
| 행정법 일반원칙 — 재량권 일탈·남용 금지 | 재량처분이라도 재량권의 범위를 벗어나거나 남용하면 위법 |
판례요지
- 행정규칙·내부지침은 행정조직 내부에서만 효력을 가지며 대외적 구속력이 없으므로, 처분이 이에 위반하였다는 사정만으로 곧바로 위법하지 않음
- 다만, 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어진 경우에는 평등의 원칙·신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대하여 자기구속을 받게 되므로, 특별한 사정이 없는 한 이에 위반하는 처분은 재량권 일탈·남용의 위법한 처분이 됨 (대법원 2009. 3. 26. 선고 2007다88828, 88835 판결 참조)
- 본 사안에서는 이 사건 지침이 되풀이 시행되어 행정관행이 형성되었다고 인정할 자료가 없음
- 이 사건 지침의 공표만으로는 원고가 지침상 요건 충족 시 사업자로 선정되어 혜택을 받을 수 있다는 보호가치 있는 신뢰를 취득하였다고 보기 어려움
- 벼 재배면적 급감·쌀 수입량 증가 등 상황 급변에 따른 RPC 구조조정 추진, 신규 사업자 인정에 대한 엄격한 심사 실시, 원료 벼 확보가능 논 면적의 매해 변동 가능성, 반려되더라도 DSC 영업 자체는 가능한 점 등을 종합하면, 피고가 지침상 요건 외에 추가 요건을 적용할 만한 특별한 사정이 없었다고 보기도 어려움
- 따라서 원심이 재량권 일탈·남용을 인정한 것은 자기구속의 원칙·신뢰보호의 원칙에 관한 법리 오해 및 재량권 일탈·남용에 관한 채증법칙 위배의 잘못이 있고, 이는 판결에 영향을 미쳤음
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 행정의 자기구속 원칙 및 신뢰보호 원칙 적용 여부
- 법리: 행정규칙이 되풀이 시행되어 행정관행이 형성된 경우에 한하여 자기구속이 발생하고, 공표만으로는 보호가치 있는 신뢰가 형성되지 않음
- 포섭: 이 사건 지침이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어졌다고 인정할 만한 자료가 기록상 발견되지 않음. 또한 지침 공표만으로는 원고가 지침상 요건 충족 시 사업자로 선정될 수 있다는 보호가치 있는 신뢰를 취득하였다고 보기 어려움
- 결론: 자기구속 원칙 및 신뢰보호 원칙이 적용될 전제 요건 미충족
쟁점 ② 지침 외 추가 요건 적용의 재량권 일탈·남용 여부
- 법리: 특별한 사정이 없는 한 행정관행에 위반하는 처분만이 재량권 일탈·남용이 됨. 반대로 우월한 공익상 요청이 있는 경우 추가 요건 적용이 허용될 수 있음
- 포섭: 벼 재배면적 급감·쌀 수입량 증가 등으로 RPC 구조조정이 진행 중이고, 신규 사업자 인정 시 엄격한 심사가 이루어지고 있으며, 원료 벼 확보가능 논 면적은 매해 변동 여지가 있고, 반려되더라도 DSC 영업 자체는 가능하며 벼 매입자금 지원 혜택만 제한되는 점 등 제반 사정을 종합하면, 피고가 추가 요건을 적용할 만한 특별한 사정이 없었다고 단정하기 어려움
- 결론: 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 본 원심판단은 자기구속 원칙·신뢰보호 원칙에 관한 법리 오해 및 채증법칙 위배에 해당하므로, 원심판결을 파기하고 대전고등법원에 환송함
참조: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결
