96누18380 토지형질변경행위불허가처분취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 행정청의 토지거래계약허가 과정에서 이루어진 토지형질변경 가능 견해표명이 신뢰보호 원칙의 적용 요건인 '공적 견해표명'에 해당하는지 여부
- 이 사건 처분(토지형질변경불허가)이 신뢰보호 원칙에 반하는 위법한 처분인지 여부
- 이 사건 처분이 비례 원칙 위반 또는 재량권 남용에 해당하는지 여부
- 이 사건 토지가 규칙 제4조 제1항 제4호 소정의 '우량농지로 보전의 필요가 있는 지역'에 해당하는지 여부
소송법적 쟁점
- 원심의 사실인정에 채증법칙 위배·심리미진이 있는지 여부
- 원심의 신뢰보호 원칙 및 재량권 남용에 관한 법리오해 여부
2) 사실관계
- 종교법인인 원고는 이 사건 토지(농지, 답, 합계 2,768㎡)를 매수하면서 대지로 형질변경하여 종교회관을 건립하겠다는 이용목적 및 사업계획서를 명시하여 토지거래허가신청을 함
- 피고 소속 허가업무 담당공무원이 원고 직원을 통해 건축과·산업과 등 관련 부서 담당공무원들에게 관련 법규(건축법, 도시계획법, 농지의보전및이용에관한법률 등)상 종교회관 건축 가능 여부, 토지형질변경 가능 여부, 농지전용협의 가능 여부 등을 문의하여 가능하다는 답변을 받음
- 피고는 원고에게 1년 이내에 종교회관을 건립하겠다는 각서 제출을 요구하여 이를 제출받은 후, 이용목적에 대한 관련 법규상 구체적·개별적 검토를 거쳐 토지거래계약을 허가함(1991. 9. 12.)
- 원고는 위 허가 직후 이 사건 토지대금을 모두 지급하고 건축설계 등 종교회관 건축 준비에 상당한 자금과 노력을 투자함
- 이후 원고는 주민 및 인근 토지 소유자 동의서, 중원농지개량조합 농지전용 의견서를 첨부하여 도시계획법 제4조에 의한 토지형질변경허가 신청을 함
- 피고는 이 사건 토지가 도시계획법 제17조 소정 생산녹지지역에 해당하고 경지정리된 집단화된 우량농지로 보전 필요가 있다는 이유로 불허가 처분을 함(1995. 11. 3.)
- 이 사건 토지는 4차선 도로 개설로 도로 약 3m 아래 삼각형 모양으로 격리되어 있고, 인접 수로·구거보다 높아 양수시설 없이는 농업용수 인입 불가하며, 농기계 접근 시 타인 소유 농지를 가로질러야 하는 등 기계화 영농이 사실상 매우 어려운 상황임
- 인근 자연녹지(답)에는 이미 1993. 4.경 피고가 토지형질변경을 허가하여 주유소·음식점이 건립되어 있음
- 이 사건 토지는 농어촌발전특별조치법상 농업진흥지역 밖의 농지이고, 피고가 규칙 제4조 제2항에 따라 형질변경허가 제한 지역으로 고시한 바 없음
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 도시계획법 제4조 | 토지형질변경허가의 근거 조문 |
| 도시계획법 제17조 | 생산녹지지역 지정 관련 조문 |
| 도시계획법시행령 제5조의2 | 형질변경허가 불허가 기준 — 구체적 건설부령 기준 불충족 시에 한하여 불허가 가능 |
| 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 제4호 | 우량농지로서 보전 필요가 있는 지역에 대한 형질변경허가 제한 기준 |
| 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제2항 | 형질변경허가 제한 지역 고시 근거 |
| 국토이용관리법 (토지거래계약허가 관련 규정) | 토지거래계약허가 제도 근거 |
판례요지
- 신뢰보호 원칙의 적용 요건: 행정청의 행위에 신뢰보호 원칙이 적용되기 위하여는 ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 개인의 귀책사유가 없어야 하며, ③ 개인이 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 함. 이를 충족하면 그 처분은 신뢰보호 원칙에 반하는 위법한 처분임
- 공적 견해표명 판단 기준: 공적 견해표명이 있었는지는 반드시 행정조직상 형식적인 권한분장에 구애될 것이 아니라, 담당자의 조직상 지위와 임무, 당해 언동이 이루어진 구체적 경위, 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 함(대법원 1996. 2. 23. 선고 95누3787 판결 등 참조)
- 토지거래계약허가와 토지형질변경허가의 관계: 두 허가는 행정목적·허가요건이 달라 어느 한쪽 허가가 다른 한쪽 허가를 불필요하게 하는 관계는 아님. 그러나 토지거래계약허가 과정에서 관련 법규상 구체적·개별적으로 형질변경 가능 여부를 검토하여 가능하다고 판명된 후 허가가 이루어진 경우, 그 허가 과정에서의 견해표명은 단순 정보제공이나 일반 법률상담이 아닌 공적 견해표명으로 볼 여지가 많음
- 비례 원칙·재량권 남용: 피고가 토지형질변경이 가능하다는 공적 견해표명을 함으로써 원고가 신뢰하게 된 이상, 형질변경허가 취소·철회의 경우를 유추·준용하여, 불허가 처분으로 달성하려는 공익(우량농지 보전)과 원고가 입게 될 불이익을 상호 비교·교량하여 전자가 후자보다 크지 않으면 비례 원칙 위반으로 재량권을 남용한 위법한 처분임
- 도시계획구역 내 형질변경 불허가 요건: 도시계획법시행령 제5조의2에 의하면, 추상적으로 합리적 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려만으로는 부족하고, 규칙이 정하는 기준에 구체적으로 적합하지 않은 경우에 한하여 불허가 대상이 됨(대법원 1994. 9. 23. 선고 94누9368 판결 등 참조)
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 신뢰보호 원칙 위배 여부
- 법리: 행정청이 공적 견해표명을 하고, 개인이 귀책사유 없이 이를 신뢰하여 행위를 하였으며, 그에 반하는 처분으로 이익이 침해되면 신뢰보호 원칙에 반하는 위법한 처분. 공적 견해표명 해당 여부는 실질에 의하여 판단함.
- 포섭:
- 피고 소속 담당공무원이 이 사건 토지거래계약허가 신청 시 관련 부서(건축과, 산업과 등)에 형질변경·건축 가능 여부를 구체적·개별적으로 문의하여 가능하다는 답변을 확인한 후 토지거래계약을 허가함
- 이는 당시 피고 시청의 실무처리관행이거나 내부업무처리지침에 따라 이루어진 것으로 볼 여지가 많아, 단순 정보제공 내지 일반 법률상담 차원이 아닌 공적 견해표명에 해당함
- 피고 담당공무원은 원고에게 이용목적대로 종교회관을 건립하겠다는 각서까지 제출하게 하여 원고는 고도의 신뢰를 갖게 됨
- 원고는 귀책사유 없이 이를 신뢰하여 토지대금 전액 지급 및 건축설계 등에 상당한 자금과 노력을 투자함
- 이 사건 처분으로 원고는 종교활동에 긴요한 종교회관을 건립할 수 없게 되는 불이익을 입음
- 견해표명 이후 처분에 이르기까지 형질변경을 불허할 만한 현저한 사정변경이 있었다고 볼 만한 자료가 없음
- 결론: 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙에 반하는 위법한 처분으로 볼 여지가 많음. 원심이 이에 관한 면밀한 심리·판단 없이 신뢰보호 원칙 위배 해당 없다고 판단한 것은 심리미진, 이유불비 및 법리오해의 위법이 있음.
쟁점 ② 비례 원칙 및 재량권 남용 여부
- 법리: 공적 견해표명을 신뢰한 원고에 대하여는 형질변경허가 취소·철회의 경우를 유추·준용하여, 불허가로 달성하려는 공익과 원고가 입게 될 불이익을 비교·교량하여야 함.
- 포섭: 이 사건 토지의 위치(도로 3m 아래, 삼각형 모양 격리), 농기계 접근 제약(타인 농지 가로질러야 함), 양수시설 설치 없이는 농업용수 인입 불가, 농업진흥지역 밖, 형질변경 제한 지역 고시 없음, 인근 농지에 이미 주유소·음식점 형질변경 허가 선례 등 제반 사정을 종합하면, 이 사건 토지를 우량농지로 보전하여야 할 공익이 원고의 불이익보다 더 크다고 보기 어려움.
- 결론: 이 사건 처분은 비례 원칙 위반으로 재량권을 남용한 위법한 처분으로 볼 여지가 많음.
쟁점 ③ 우량농지 해당 여부 (채증법칙·심리미진)
- 법리: 도시계획구역 내 형질변경 불허가는 규칙이 정하는 기준에 구체적으로 적합하지 않은 경우에 한함. 추상적 우려만으로는 불허가 대상이 되지 아니함.
- 포섭: 원심이 인정한 것과 달리 농기계 접근이 사실상 불가하고(타인 농지 가로질러야 함), 양수시설 설치 없이는 농업용수 인입이 불가하며, 도로 개설로 삼각형 모양으로 격리되어 있고, 인근에 이미 주유소 등 형질변경 허가 사례가 있는 점 등을 감안하면 이 사건 토지가 규칙 제4조 제1항 제4호 소정의 우량농지로 쉽사리 단정하기에 의문이 있음.
- 결론: 원심의 사실인정은 채증법칙 위배로 인한 사실오인, 심리미진, 도시계획구역 내 형질변경허가에 관한 법리오해의 위법이 있음.
최종 결론: 원심판결 파기, 대전고등법원에 환송.
참조: 대법원 선고 96누18380 판결
