2014두11328 생활폐기물수집운반및가로청소대행용역비반납처분취소
1) 쟁점
소송법적 쟁점
- 생활폐기물 수집·운반 대행 용역계약에 관한 소송이 공법상 당사자소송인지 민사소송인지
- 민사사건을 행정소송 절차로 진행한 것이 위법한지 여부
실체법적 쟁점
- 이 사건 정산조항의 해석: 차액반환의무를 포함하는지 여부
- 구 지방계약법 시행령 제89조 제1항(사후 원가검토 조건부 계약) 위반 여부
- 이 사건 정산조항이 구 지방계약법 제6조 제1항상 계약상대방의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약에 해당하는지 여부
2) 사실관계
- 폐기물처리업 허가를 받은 원고들은 2011. 2. 1. 피고(진주시장)로부터 음식물류 폐기물 수집·운반, 가로 청소, 재활용품 수집·운반 업무 대행을 위탁받고 이 사건 최초계약(도급계약) 체결
- 원고들은 2011. 11. 30. 피고와 이 사건 변경계약 체결: 계약기간·계약금액 변경, 위 기간 발생한 대행료 중 일부를 정산하기로 하는 이 사건 정산조항 추가
- 변경계약 체결 전 2011. 11. 10., 11. 16., 11. 28. 세 차례 협의 진행, 협의 과정에서 내용 수정됨
- 변경계약 체결 후 피고는 원고들로부터 증빙자료를 제출받아 외부용역기관(사단법인 경남경영경제연구원)에 정산검사 의뢰
- 2009년 및 2010년 경상남도 종합감사 결과 민간대행 사업 관련 예산낭비·대행료 횡령 등 의혹 제기된 배경이 있었음
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 지방자치법 제104조 제3항 | 지방자치단체의 장은 조례·규칙에 따라 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 개인에게 위탁 가능 |
| 구 폐기물관리법 제14조 제1항·제2항 | 시장·군수·구청장은 조례에 따라 폐기물처리업 허가를 받은 자에게 생활폐기물 처리 대행 가능 |
| 구 지방계약법 제6조 제1항 | 계약은 상호 대등한 입장에서 합의에 따라 체결되어야 하고, 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약 금지 |
| 구 지방계약법 시행령 제89조 제1항 | 입찰 전 예정가격 구성 비목별 금액을 결정할 수 없는 경우 사후 원가검토를 조건으로 계약 체결 가능 |
| 민사소송법 제411조 | 당사자는 항소심에서 전속관할이 아닌 제1심법원의 관할위반을 주장하지 못함 |
판례요지
- 공공계약의 법적 성격: 지방자치단체가 일방 당사자가 되는 공공계약이 사경제의 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 체결하는 사법상 계약에 해당하는 경우, 관련 법령에 특별한 정함이 없는 한 사적 자치와 계약자유의 원칙 등 사법의 원리가 그대로 적용됨 (대법원 2012. 9. 20.자 2012마1097 결정, 대법원 2017. 1. 25. 선고 2015다205796 판결 등 참조)
- 민사사건을 행정소송 절차로 진행한 경우: 행정소송 심리절차는 행정소송법 특칙 적용 외에는 민사소송 절차와 큰 차이가 없으므로, 특별한 사정이 없는 한 민사사건을 행정소송 절차로 진행한 것 자체가 위법하다고 볼 수 없음
- 부당한 계약상 이익 제한 특약의 판단기준: 계약상대방에게 다소 불이익하다는 점만으로는 부족하고, 지방자치단체 등이 계약상대방의 정당한 이익과 합리적인 기대에 반하여 형평에 어긋나는 특약을 정함으로써 부당하게 불이익을 주었다는 점이 인정되어야 함. 불이익의 내용·정도, 불이익 발생의 가능성, 전체 계약에 미치는 영향, 계약체결과정, 관계 법령 등 모든 사정을 종합 판단함 (대법원 2012. 12. 27. 선고 2012다15695 판결, 대법원 2015. 10. 15. 선고 2015다206270, 206287 판결 참조)
- 정산조항의 효력: 지방계약법령에 계약금액이 총액으로 정해진 계약에 대해 정산조항을 둘 수 없다는 명시적 규정이 없으므로, 구 지방계약법 제6조 제1항에 위반되는 등 특별한 사정이 없는 한 정산조항의 효력을 함부로 부인해서는 안 됨
4) 적용 및 결론
쟁점 ①: 소송 유형 (공법상 당사자소송 vs. 민사소송)
- 법리: 공공계약이 사법상 계약에 해당하는 경우 사법의 원리가 적용되며, 민사사건을 행정소송 절차로 진행한 것 자체는 심리절차의 위법 사유가 되지 않음
- 포섭: 이 사건 최초계약 및 변경계약은 피고가 원고들에게 폐기물 수집·운반 등 업무 대행을 위탁하고 대행료를 지급하는 용역계약으로서, 이에 따른 대행료 정산의무의 존부는 민사 법률관계에 해당함. 다만 원심은 공법상 당사자소송으로 판단한 잘못이 있으나, 피고는 구체적 심리절차상 위법 사유를 주장하지 않고 소송 유형 판단의 잘못만 지적하고 있고, 민사사건을 행정소송 절차로 진행한 것이 특별한 사정 없이 위법하다고 볼 수 없음
- 결론: 원심의 당사자소송 법리 오해는 판결 결과에 영향을 미쳤다고 보기 어려우므로 이 부분 상고이유는 이유 없음
쟁점 ②: 이 사건 정산조항의 의미 및 효력
- 법리: 계약상대방에게 불이익한 특약이라도 정당한 이익과 합리적 기대에 반하여 형평에 어긋나는 경우에만 구 지방계약법 제6조 제1항 위반에 해당함; 지방계약법령에 금지 규정 없는 한 사적 자치 원칙상 특약의 효력을 함부로 부인할 수 없음
- 포섭:
- 정산조항의 해석과 관련: 원고들과 피고는 세 차례 협의를 거쳐 수정된 내용으로 이 사건 변경계약을 체결하였고, 그 문언에 따라 정산의무를 부담하는 것으로 해석함이 타당함. 정산 후 차액반환의무를 배제하고 단순히 검증권한만을 정한 것으로 볼 사정이 없음
- 구 지방계약법 시행령 제89조 제1항 위반 여부: 위 규정은 입찰 절차에 따른 계약 체결을 전제로 하므로 수의계약 형식의 이 사건 변경계약에 그대로 적용되지 않으며, 총액 확정 계약에 정산조항을 둘 수 없다는 금지 규정도 없음
- 부당한 이익 제한 여부: ① 경상남도 종합감사에서 예산낭비·횡령 의혹이 제기된 후 공정성·객관성 확보를 위해 변경계약을 제의한 것이어서 목적의 정당성이 인정됨, ② 원가검토 기준이 이미 설정되어 있었고 '원가검토 전문 용역기관'을 통한 사후정산이 예정되어 정산기준·절차가 갖추어져 있었으므로, 이 사건 정산조항이 원고들의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 선량한 풍속 기타 사회질서에 반한다고 보기 어려움
- 결론: 원심이 정산조항에 따른 차액 지급·청구 권리의무가 없다고 판단한 것은 계약 해석 및 구 지방계약법 제6조 제1항에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못으로, 피고의 이 부분 상고이유는 정당함 → 원심판결 중 피고에 대한 부분을 파기하고 부산고등법원에 환송
참조: 대법원 2018. 2. 13. 선고 2014두11328 판결
