2008두167 건축신고불허(또는반려)처분취소

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 건축신고 반려행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 여부 (직권 판단)

실체법적 쟁점

• 완충녹지를 가로지르는 진입도로가 건축법상 진입로 요건을 충족하는지 여부
• 완충녹지 지정 전부터 존재한 기존 도로를 근거로 한 건축신고 반려가 적법한지 여부

---

2) 사실관계

• 원고는 2006. 5. 19.경 피고(청주시 상당구청장)에게 임야인 이 사건 토지를 대지로 형질변경하고 그 지상에 건축면적·연면적 각 95.13㎡의 1층 단독주택을 신축하겠다는 건축신고 등을 함
• 피고는 2006. 6. 23. "이 사건 토지에 접하는 진입도로가 완충녹지를 가로지르며, 건축법상 진입로로 사용하기 위한 완충녹지 점용허가가 불가하므로 진입로가 확보되지 않았다"는 이유로 건축신고 등을 반려함
• 이 사건 진입도로는 완충녹지 지정 이전부터 주변 축산농가 등이 차량 통행로로 이용하던 도로임
• 해당 완충녹지는 아직 조성되지 않은 상태이고, 완충녹지 지정 이후에도 진입도로가 차단되지 않았으며, 이를 대신할 이면도로도 설치되지 않음
• 주변 축산농가 등은 여전히 이 사건 진입도로를 통행로로 이용할 수밖에 없는 상황임

---

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 건축법 제69조 제1항	건축신고 없이 건축 개시 시 시정명령(공사중지·철거·사용금지) 가능
구 건축법 제69조 제2항·제3항	시정명령 미이행 건축물에 대해 다른 법령상 영업 등 허가 거부 요청 및 요청 수용 의무
구 건축법 제69조의2 제1항 제1호	시정명령 미이행 건축주 등에 이행강제금 부과 가능
구 건축법 제80조 제1호, 제9조	건축신고 미이행자에 200만 원 이하 벌금 부과
도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙 제18조 제3항	녹지 설치 시 기존 도로 차단 방지 위해 이면도로 등 연결 설치 의무
구 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 제10조 제13호 후문	동일 취지: 기존 도로와 연결되는 이면도로 설치 의무

판례요지

• 항고소송 대상성 판단 기준: 행정처분 해당 여부는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 관련 법령의 내용·취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 법치행정의 원리, 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 함

• 건축신고 반려행위의 처분성 인정: 신고제 하에서도 건축신고가 반려될 경우 건축주 등은 시정명령·이행강제금·벌금의 대상이 되거나 당해 건축물 사용 관련 허가가 거부될 우려가 있어 불안정한 지위에 놓임. 반려행위 단계에서 당사자가 적법성을 다투어 법적 불안을 해소한 다음 건축행위에 나아가도록 함으로써 장차 있을지도 모르는 위험에서 미리 벗어날 수 있도록 하고, 위법한 건축물의 양산과 그 철거를 둘러싼 분쟁을 조기에 근본적으로 해결할 수 있게 하는 것이 법치행정의 원리에 부합함 → 건축신고 반려행위는 항고소송의 대상이 됨

• 종전 판례 변경: 건축신고의 반려행위 또는 수리거부행위가 항고소송의 대상이 아니라는 취지의 대법원 1967. 9. 19. 선고 67누71 판결 등 일련의 판결들을 이 판결의 견해와 저촉되는 범위에서 모두 변경함

• 진입로 확보 요건: 이 사건 진입도로는 완충녹지 지정 전부터 존재하던 도로이고, 완충녹지는 아직 조성되지 않은 상태이며, 행정청은 녹지 설치 시 기존 도로가 차단되지 않도록 이면도로 등을 설치하여야 할 의무가 있음. 따라서 이 사건 진입도로로써 진입로가 확보되었다고 보는 것이 옳고, 피고의 건축신고 반려는 잘못임

---

4) 적용 및 결론

쟁점 ①: 건축신고 반려행위의 처분성

• 법리: 행정처분 해당 여부는 관련 법령의 내용·취지, 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 법치행정의 원리 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 함
• 포섭: 구 건축법상 건축신고가 반려된 경우에도 건축주 등은 시정명령·이행강제금·벌금의 대상이 될 수 있고, 관련 허가가 거부될 우려가 있어 법적 불안정 상태에 놓임. 반려행위 단계에서 그 적법성을 다툴 수 있게 하는 것이 위법 건축물의 양산 방지와 분쟁의 조기·근본적 해결에 기여하며 법치행정의 원리에 부합함
• 결론: 이 사건 건축신고 반려행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당함 (종전 반대 취지 판례 모두 변경)

쟁점 ②: 건축신고 반려처분의 적법성

• 법리: 행정청은 녹지 설치 시 기존 도로가 차단되지 않도록 이면도로 등을 설치하여야 할 의무가 있음(도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행규칙 제18조 제3항)
• 포섭: 이 사건 진입도로는 완충녹지 지정 전부터 존재하던 기존 도로이고, 완충녹지는 아직 조성되지 않았으며, 진입도로가 차단되지 않고 이를 대신할 이면도로도 설치되지 않은 상태임. 따라서 이 사건 진입도로로써 이 사건 토지의 진입로가 확보된 것으로 보아야 함
• 결론: 진입로 미확보를 이유로 한 피고의 건축신고 반려처분은 잘못이며, 이를 취소한 원심 판단은 정당함. 상고 기각

---

참조: 대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 판결