99다37382 손해배상(기)

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 개정 수산업법 시행 이후 종래 관행어업권자의 권리 존속 여부 및 2년 유예기간의 의미
• 공유수면매립공사 시행으로 인한 관행어업권 침해가 불법행위를 구성하는지 여부
• 신고어업자에 대한 손실보상 의무 불이행이 불법행위를 구성하는지 여부
• 공유수면매립면허 고시 이후 어업신고를 한 자의 손실보상 청구 가부
• 개정 수산업법 제44조 소정의 어업신고가 '수리를 요하는 신고'인지 여부

소송법적 쟁점

• 관행어업권자 해당 여부 및 매립공사 착공 시점 등에 관한 심리미진 여부

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2) 사실관계

• 피고(농어촌진흥공사)는 홍보지구 농업종합개발사업(이 사건 공공사업) 시행자로, 사업시행계획이 1991. 3. 25. 농림수산부 고시 제91-9호로 고시됨
• 사업구역: 충남 홍성군·보령시 일원(총 8,100ha), 방조제·배수갑문·용수로 등 시설공사 포함
• 피고는 1991. 11. 8. 공유수면매립면허를 취득하였고, 1991. 11. 13. 고시됨; 1992. 1. 25. 공유수면매립공사 실시계획인가 고시 이후 방조제 설치 공사 착공·진행
• 원고들 중 일부는 사업시행계획 고시일(1991. 3. 25.) 이후인 1991. 8. 2.부터 1991. 11. 19. 사이 및 1994년경·1995년경 보령군수에게 수산업법 제44조에 의한 맨손어업(바지락·굴 채취) 신고를 하고 신고필증을 교부받음
• 일부 원고들의 신고필증상 조업구역은 이 사건 공공사업 시행계획 고시 구역을 제외한 나머지로 한정됨
• 원고들은 자신들이 사업구역 내 어장에서 관행으로 어업에 종사해온 관행어업권자임을 주장하며 보상 없이 공사가 시행되어 손해를 입었다고 주장

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
개정 수산업법 제2조 제7호	입어자의 정의: 어업신고 + 공동어업권 설정 전부터 계속 포획·채취 사실이 대다수 인정 + 어업권원부 등록
개정 수산업법 제40조 제1항	공동어업의 어업권자는 입어자에게 어장관리규약에 따라 입어를 허용하여야 함
개정 수산업법 부칙 제11조 제2항	법 시행 당시 입어 관행 인정자로서 미등록자는 시행일부터 2년 이내에 등록 시 입어자로 인정
개정 수산업법 제44조 제1항·제2항	어업의 신고; 신고는 수리에 의하여 효력 발생(수리를 요하는 신고), 유효기간 기산점은 수리한 날
개정 수산업법 제81조 제1항 제1호	면허·허가·신고 어업에 대한 처분으로 손실을 입은 자는 행정관청에 보상 청구 가능
구 수산업법시행령 제33조 제1항	공익상 필요에 의한 행정청 조치 위반 시 어업신고필증 회수

판례요지

• 관행어업권 2년 유예기간의 법리

  • 개정 수산업법 시행(1991. 2. 1.) 이후 관행어업권 신규 인정을 위하여는 어업신고 및 어업권원부 등록 요건 구비가 필요하나, 부칙 제11조 제2항에 따라 종래 관행어업권자는 시행일부터 2년 동안은 신고·등록 없이도 종전의 권리를 그대로 유지함
  • 2년 경과 후 어업권원부에 미등록한 경우에 비로소 관행어업권이 소멸함
  • 따라서 2년의 유예기간 중에 공유수면매립공사가 착공·시행되어 원고들이 실질적·현실적 피해를 입게 된 경우 불법행위 성립 가능성이 있으므로, 이를 심리·판단하여야 함

• 신고어업 침해로 인한 불법행위 성립 법리

  • 사업시행자가 적법하게 어업 신고를 하고 공유수면매립사업 지구 내에서 신고 어업에 종사하던 어민들에 대한 손실보상 의무를 이행하지 아니한 채 매립공사를 시행하여 실질적·현실적 침해를 가한 경우 불법행위 구성
  • 이 경우 손해액은 손실보상금 상당액
  • 농어촌진흥공사의 농업 목적 매립·간척사업으로 인한 신고어업 침해에도 동일하게 적용(대법원 1998. 2. 27. 선고 97다46450 판결 참조)

• 매립면허 고시 후 신고자의 특별손실 불인정

  • 공유수면매립면허가 고시된 후에 어업신고를 한 자는 이미 매립사업 시행 및 신고어업 제한이 객관적으로 확정된 상태에서 그 제한을 전제로 신고한 것이므로, 사업 시행으로 인한 특별한 손실을 입었다고 할 수 없음
  • 손실보상을 청구하려면 공유수면매립면허 고시 이전에 어업신고를 마쳤는지 여부를 우선 심리하여야 함

• 어업신고의 법적 성격 — 수리를 요하는 신고

  • 개정 수산업법 제44조 소정의 어업신고는 행정청의 수리에 의하여 비로소 효과가 발생하는 '수리를 요하는 신고'
  • 관할관청이 어업신고를 수리하면서 매립구역을 조업구역에서 제외한 조치가 설사 위법하더라도, 그 구역에 관한 적법한 수리가 없는 이상 해당 구역에 관하여는 적법한 어업신고가 있는 것으로 볼 수 없음

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 관행어업권 침해 부분

• 법리: 종래 관행어업권자는 개정 수산업법 시행일부터 2년 유예기간 내에는 신고·등록 없이도 종전 권리를 유지하며, 2년 경과 후 미등록 시 비로소 권리 소멸
• 포섭: 원심은 개정 수산업법 시행 이후 어업신고 및 어업권원부 등록을 갖추지 못한 원고들은 종래 관행어업권자로서의 지위도 인정받을 수 없다고 단정하였으나, ① 원고들이 개정 수산업법 시행 이전부터 이 사건 공유수면에서 계속 포획·채취해온 종래 관행어업권자인지, ② 이 사건 공유수면매립공사 착공 시점이 2년의 유예기간 경과 전인지 여부 등 핵심 쟁점에 대한 심리를 전혀 하지 아니함
• 결론: 개정 수산업법 부칙 제11조 제2항의 법리를 오해하여 심리를 다하지 아니한 위법이 있음; 파기 환송

쟁점 ② 신고어업 침해 부분

• 법리: 손실보상 의무 불이행 상태에서 매립공사를 시행하여 실질적·현실적 침해를 가한 경우 불법행위 구성; 단, 매립면허 고시 이후 신고자는 특별손실 주장 불가
• 포섭: 원심은 원고들 일부의 적법한 어업신고 사실을 인정하면서도 "피고의 공공사업 시행만으로는 수산업법 제81조의 행정처분에 해당하지 않는다"는 이유로 손해배상 청구를 배척하였으나, 이는 신고어업 침해에 관한 불법행위 법리를 오해한 것임; 다만 환송 후 원심은 원고들이 공유수면매립면허 고시(1991. 11. 13.) 이전에 어업신고를 하였는지 여부를 먼저 심리하여야 함
• 또한 관할관청이 매립구역을 조업구역에서 제외하여 수리한 원고들에 대하여는, 그 제외된 구역에 관한 적법한 수리가 없으므로 해당 구역에 관하여는 적법한 어업신고가 있다고 볼 수 없음
• 결론: 신고어업 손해배상에 관하여 법리오해의 위법이 있음; 파기 환송

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참조: 대법원 2000. 5. 26. 선고 99다37382 판결