2020두39365 [표준] 대물적 행정행위 (1):
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 구 국민건강보험법 제85조 제1항 제1호에 따른 요양기관 업무정지처분이 대인적 처분인지 대물적 처분인지 여부
- 폐업한 요양기관에서 발생한 위반행위를 이유로, 그 개설자가 새로 개설한 요양기관에 대해 업무정지처분을 할 수 있는지 여부
소송법적 쟁점
- 처분대상이 아닌 요양기관에 대한 업무정지처분의 위법성 여부
2) 사실관계
- 원고는 2010. 7. 12. 서울 용산구에서 '○○○○이비인후과의원'(이 사건 의원)을 소외 1과 함께 개설·운영한 의사
- 이 사건 의원의 개설자는 2011. 1. 3.경 원고와 소외 2로 변경되었고, 이들은 2014. 5. 7.경 이 사건 의원을 폐업
- 원고는 폐업 후 2014. 7. 5.경 세종시에서 '△△△이비인후과의원'을 새로 개설하여 운영 중
- 피고(보건복지부장관)는 2017. 5. 29., 원고와 소외 2가 2011. 5. ~ 2011. 9. 사이 이 사건 의원이 아닌 다른 장소에서 진료 후 요양급여비용을 청구하는 방법으로 국민건강보험공단에 합계 2,570,180원의 요양급여비용을 부담하게 하였다는 이유로, 구 국민건강보험법 제85조 제1항 제1호에 근거하여 △△△이비인후과의원의 업무를 10일간 정지하는 처분(이 사건 처분)을 함
- 위반행위는 이미 폐업한 이 사건 의원에서 발생한 것이며, 이 사건 처분은 원고가 새로 개설한 별개의 요양기관을 대상으로 한 것
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 구 국민건강보험법 제85조 제1항 제1호 | 속임수 등 부당한 방법으로 요양급여비용을 부담하게 한 요양기관에 1년 이내 업무정지 명령 가능 |
| 구 국민건강보험법 제85조 제3항 | 업무정지처분 효과는 요양기관 양수인 또는 합병 후 존속 법인에 승계 (폐업 후 신규 개설 요양기관에 대한 승계 규정 없음) |
| 구 국민건강보험법 제85조의2 제1항 | 업무정지처분에 갈음하여 과징금 부과 가능 |
| 국민건강보험법 제98조 제1항 제1호 (2011. 12. 31. 전부 개정 후) | 처분대상을 '위반행위 당시의 그 요양기관'으로 명확히 규정 |
| 구 국민건강보험법 시행령 제21조 제1항 제4호, 제3항 | 업무정지처분 절차 진행 중이거나 처분을 받은 요양기관 개설자가 개설한 의료기관을 요양기관에서 제외 가능 (절차 진행 중인 경우에 한함) |
| 구 의료법 제33조 제3항, 제36조 | 의원 개설 신고는 시설·운영 기준 등을 준수하는 대물적 성격 |
| 구 의료법 제66조 제1항 제7호 | 의료인이 거짓 청구 시 보건복지부장관이 1년 이내 면허자격 정지 가능 (대인적 제재 별도 존재) |
| 업무정지처분에 갈음한 과징금 적용기준 제2조 제2호 (다)목 | 행정처분 절차 중 폐업으로 업무정지처분의 실효성이 없을 경우 과징금 처분 가능 |
판례요지
- 구 국민건강보험법 제85조 제1항 제1호의 요양기관 업무정지처분은 의료인 개인의 자격에 대한 제재가 아니라 요양기관의 업무 자체에 대한 것으로서 대물적 처분의 성격을 가짐
- 요양기관과 요양기관 개설자는 구별되는 개념이고, 의료기관 개설 신고는 시설·운영에 관한 대물적 성격을 가짐
- 요양기관이 폐업한 때에는 그 요양기관은 업무를 할 수 없는 상태일 뿐만 아니라 처분대상도 없어졌으므로, 그 요양기관 및 폐업 후 개설자가 새로 개설한 요양기관에 대해 업무정지처분을 할 수 없음
- 관련 법령상 업무정지처분의 승계 또는 확장 적용이 인정되는 경우는 ① 양수 또는 합병, ② 업무정지처분 절차 진행 중 개설자가 개설한 의료기관에 한정되며, 업무정지처분 절차 이전에 이미 폐업한 요양기관 개설자의 신규 개설 요양기관에 대한 처분 근거 규정은 존재하지 않음
- 침익적 행정행위의 근거 법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 목적론적 해석도 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 됨 (대법원 2007두13791 판결, 대법원 2016두64982 판결 등 참조)
- 요양기관 개설자인 의료인 개인에 대한 별도의 대인적 제재수단(구 의료법 제66조 제1항 제7호, 면허자격 정지)이 존재하므로, 제재의 실효성을 이유로 '요양기관'을 확장해석할 필요도 없음
4) 적용 및 결론
쟁점 1: 업무정지처분의 법적 성격
- 법리: 구 국민건강보험법 제85조 제1항 제1호의 업무정지처분은 요양기관의 업무 자체에 대한 대물적 처분이며, 처분대상은 위반행위가 발생한 요양기관 자체임
- 포섭: 법문상 처분대상이 '요양기관'으로 규정되어 있고, 요양기관과 개설자는 구별되는 개념이며, 의료기관 개설 신고 자체가 시설·운영에 관한 대물적 성격을 지님. 2011. 12. 31. 개정된 국민건강보험법도 '그 요양기관에 대하여 업무정지를 명할 수 있다'고 처분대상을 위반행위 당시 요양기관으로 명확히 규정함
- 결론: 이 사건 업무정지처분은 의료인 원고 개인에 대한 대인적 처분이 아니라, 요양기관을 대상으로 하는 대물적 처분임
쟁점 2: 폐업 후 신규 개설 요양기관에 대한 업무정지처분 가능 여부
- 법리: 대물적 처분인 업무정지처분에서 요양기관이 폐업하면 처분대상 자체가 소멸하므로, 해당 요양기관 및 폐업 후 개설자가 새로 개설한 요양기관에 대해 업무정지처분을 할 수 없음. 침익적 행정법규의 엄격해석 원칙상 문언의 통상적 의미를 벗어난 확장해석은 허용되지 않음
- 포섭: 관련 법령이 제재 승계를 인정하는 경우는 요양기관 양수·합병, 또는 업무정지처분 절차 진행 중인 요양기관 개설자가 개설한 의료기관에 한정됨. 이 사건 의원은 2014. 5. 7. 폐업하였고, 이 사건 처분은 2017. 5. 29.에 이루어진 것으로 업무정지처분 절차 진행 이전에 이미 폐업한 상태임. 법령상 이러한 경우를 처분대상으로 삼는 근거 규정이 없음. 또한 구 의료법 제66조 제1항 제7호에 따라 의료인 개인에 대한 대인적 제재(면허자격 정지)가 별도로 존재하므로 확장해석의 필요성도 없음
- 결론: 이 사건 처분은 이미 폐업한 이 사건 의원에서 발생한 위반행위를 이유로, 처분대상이 아닌 원고의 새로운 요양기관(△△△이비인후과의원)에 대해 이루어진 것이므로 위법함. 상고 기각.
참조: 대법원 2022. 1. 27. 선고 2020두39365 판결
