2016두55490 건축허가신청반려처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 대규모 양계장(8만 수 규모) 건축을 위한 건축허가신청에 대한 반려처분이 재량권의 일탈·남용에 해당하는지 여부
• 환경오염 발생 우려(악취, 소음, 토양오염, 비산먼지 등)를 이유로 한 개발행위허가기준 불충족 판단의 적법성

소송법적 쟁점

• 환경훼손·오염 우려가 있는 개발행위허가 거부에 대한 사법심사의 기준 및 범위
• 감정의견이 행정청의 판단과 일부 다른 경우 행정청 판단의 위법 여부 판단 방법

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2) 사실관계

• 원고는 전남 영광군 소재 이 사건 신청지에 건축면적 및 연면적 8,649.43㎡의 계사 3동, 관리사 1동, 창고 1동을 건축하여 사육두수 8만 수 규모 대규모 양계장을 운영할 계획으로 건축허가를 신청함
• 이 사건 신청지는 국토계획법상 생산관리지역·농림지역에 해당하며, 주변 토지보다 지대가 높은 능선에 위치하고 개활지임
• 이 사건 신청지로부터 1km 이내에 5개 마을이 있고, 신청지는 그 중심에 위치함. 의무 동의 구역(300m) 경계로부터 불과 70m 지점에 마을이 형성되어 있음
• 신청지 남쪽 약 650m 지점에 △△저수지가 위치하고, 악취를 차단할 수 있는 지형지물이 신청지와 인근 주거지역 사이에 전혀 없음
• 무창계사 방식으로 건축 예정이나, 온도·습도 조절을 위한 배기구가 설치되어 배기구 개방 시 악취 발산 가능성 배제 불가
• 원고는 300m 이내 1세대로부터만 동의를 받은 것으로 보임
• 현재 이 사건 신청지 주변에 운영 중인 대규모 양계장은 없는 것으로 보임
• 피고(영광군수)는 2015. 1. 6. 신청지가 주변 마을 경계 능선에 위치하여 악취·소음·토양오염·비산먼지 등 피해 가능성이 크고, △△저수지 등 수계 악영향 및 농업용수 오염 우려가 있어 개발행위허가기준을 충족하지 못하였다는 이유로 건축허가신청을 반려함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
건축법 제11조 제1항	건축물 건축 시 시장·군수 등의 허가 필요
건축법 제11조 제5항 제3호	건축허가 시 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 간주
국토계획법 제56조 제1항	건축물의 건축, 토지의 형질 변경 등을 개발행위허가 대상으로 규정
국토계획법 제58조 제1항·제3항	허가기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 가능; 기준은 대통령령으로 위임
국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제1호 (라)목 (2)항	주변 환경·경관과의 조화, 환경오염·생태계파괴·위해발생 우려 없을 것을 허가기준으로 규정
헌법 제35조 제1항	모든 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리 및 국가·국민의 환경보전 노력 의무
환경정책기본법 제2조	환경을 이용하는 모든 행위 시 환경보전 우선 고려 의무

판례요지

• 국토계획법이 정한 용도지역 안에서의 건축허가는 건축법 제11조 제1항에 의한 건축허가와 국토계획법 제56조 제1항의 개발행위허가의 성질을 아울러 가짐
• 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건 해당 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속함
• 개발행위허가에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 판단 기준이 됨 (대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결 참조)
• 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 허가의 재량권 일탈·남용 여부 심사 시에는, ① 헌법상 환경권 및 환경보전 의무, ② 환경정책기본법상 환경보전 우선 고려 원칙, ③ '환경오염 발생 우려'와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황에 대한 행정청의 재량적 판단은 현저히 합리성을 결여하였거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 함
• 행정청의 당초 예측·평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아님

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4) 적용 및 결론

쟁점: 환경오염 발생 우려를 근거로 한 건축허가신청 반려처분의 재량권 일탈·남용 여부

• 법리: 환경오염 발생 우려를 이유로 한 개발행위허가 거부에 대한 사법심사는 현저한 합리성 결여 또는 형평·비례 원칙에 뚜렷이 배치되는 사정이 없는 한 행정청의 재량판단을 폭넓게 존중하여야 함

• 포섭:

  • 이 사건 신청지는 주변 토지보다 지대가 높은 능선의 개활지에 위치하여 악취 차단 지형지물이 전혀 없고, 동의 의무구역 경계로부터 70m 지점에 마을이 있는 등 1km 이내에 5개 마을이 존재하며 신청지는 그 중심에 위치함
  • 무창계사 방식이더라도 온도·습도 조절용 배기구 개방 시 악취 발산 가능성이 있고, 기후 조건에 따라 인근 주거지에 직접적인 영향을 미칠 우려가 있음
  • 신청 규모가 사육두수 8만 수의 대규모 양계장이고, △△저수지(남쪽 650m)를 포함한 수계에 대한 오염 우려도 존재함
  • 이 사건 신청지 주변에 현재 운영 중인 대규모 양계장이 없는 상황에서 사후적 규제(개선명령, 조업정지명령)만으로는 주거 등 환경회복에 한계가 있음
  • 원심이 근거로 삼은 감정결과(300m 지점에서 악취 원인물질이 미미한 수준)는 행정청의 당초 예측·평가와 일부 다른 감정의견에 불과하여, 이를 근거로 피고의 판단이 위법하다고 단정할 수 없음
  • 상반되는 이익 및 가치(원고의 재산권 행사 대 인근 주민들의 환경권, 생활환경 보호)를 비교할 때, 피고의 반려처분이 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치된다고 보기 어려움

• 결론: 피고의 반려처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 단정하기 어려움. 이를 위법하다고 판단한 원심은 재량권 일탈·남용 여부의 심사에 관한 법리를 오해하거나 필요한 심리를 다하지 아니한 잘못이 있어 원심판결 파기 및 광주고등법원에 환송함

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참조: 대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결