98두8759 건축불허가처분취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 개발제한구역 내 이축허가가 기속행위인지 재량행위인지 여부
- 건설교통부 훈령(개발제한구역관리규정) 및 안산시 내부지침상 '외딴집' 기준에 따른 건축불허가처분의 적법성 여부
- 행정청 내부 사무처리준칙이 이축허가 재량 행사의 기준으로 기능할 수 있는지 여부
소송법적 쟁점
- 원심의 법리 오인 여부 (이축권이 법령상 보장된 기속행위라고 본 원심 판단의 타당성)
2) 사실관계
- 원고는 개발제한구역 내 소유 주택 대지가 경부고속철도건설사업 부지로 편입되어 - 1995. 11.경 한국고속철도건설공단에 매도함
- 원고는 - 1996. 10.경 자연녹지이자 개발제한구역 내인 이 사건 토지 위에 주택 신축을 위한 건축(이축)허가를 신청함
- 피고(안산시장)는 건설교통부 훈령 제126호 개발제한구역관리규정 제7조 제2항 및 안산시 '개발제한구역 내 음식점허가관련처리지침'상 외딴집 기준을 적용하여 이축허가를 불허함
- 이 사건 토지는 농지로서 동쪽으로 왕복 2차선 39번 국도와 연접하고, 도로 건너편에 공장건물 2동이 위치하며, 그 밖에 수백 m 떨어진 주유소·편의점·공장건물이 있을 뿐이고, 주위 대부분이 농지이며 인가 없음. 가장 가까운 마을들과는 약 1.5km 떨어져 있음
- 안산시 지침은 '외딴집' 판단기준으로 건축부지가 8m 이상 도로 경계로부터의 위치에 따라 인근 기존 건축물 경계로부터 50m~100m 초과 여부 및 12m 이상 도로 건너편 위치 여부를 기준으로 설정함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 도시계획법 제21조 제1항 | 개발제한구역 지정목적: 도시의 무질서한 확산 방지, 자연환경 보전, 건전한 생활환경 확보 |
| 도시계획법 제21조 제2항·제3항 | 개발제한구역 내 건축물 건축 등 원칙적 금지, 예외적 허용 요건 규정 |
| 도시계획법시행령 제20조 제1항 제1호 (바)목·제2항 | 예외적 허용 행위의 세부 기준 설정 위임 |
| 도시계획법시행규칙 제7조 제1항 제3호 (사)목 (1) | 공익사업 등으로 철거된 건축물의 이축 허용 요건: 개발제한구역 지정목적에 지장 없을 것 |
| 건축법 제8조 제1항 | 건축허가 요건 및 허가권자의 허가의무 |
| 개발제한구역관리규정(건교부 훈령 제126호) 제7조 제2항 | 주택 이축 시 외딴집이 되지 않도록 할 것 |
판례요지
- 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지는 일률적으로 규정할 수 없고, 당해 처분의 근거 규정의 형식·체제·문언에 따라 개별적으로 판단하여야 함
- 도시계획법 제21조 제2항·제3항, 동법시행령 제20조 제1항 제1호의 체재 및 문언을 보면, 이 규정들은 개발제한구역 내 건축물 건축 등을 원칙적으로 금지하면서 공익사업으로 철거된 건축물의 이축 등 예외적 허용 시에도 '개발제한구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 것'으로 제한하고 있음
- 이러한 경우 '개발제한구역의 지정목적에 지장이 없는지 여부'를 가리는 기준을 정하는 것은 행정청의 재량에 속함
- 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 함
- 위 훈령과 지침은 이축이 개발제한구역의 지정목적에 지장이 없는지에 관한 기준으로서, 그 설정 기준이 객관적으로 합리적이지 않거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없으므로, 이에 따른 불허가처분은 적법함
4) 적용 및 결론
쟁점 1: 이축허가의 법적 성질 (기속행위 vs. 재량행위)
- 법리: 행정행위의 기속·재량 여부는 근거 규정의 형식·체제·문언에 따라 개별 판단하여야 함
- 포섭: 도시계획법 제21조 제2항·제3항, 동법시행령 제20조 제1항 제1호는 개발제한구역 내 건축을 원칙적으로 금지하고, 이축허가와 같은 예외적 허용도 '개발제한구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 것'으로 제한함. 이처럼 '지장 없음'의 판단 기준 설정은 행정청 재량에 속함. 원심이 이축권을 법령상 보장된 기속적 권리로 보아 허가를 의무적 행위로 판단한 것은 위 규정 체재·문언에 부합하지 않음
- 결론: 이 사건 이축허가는 재량행위에 해당함
쟁점 2: 훈령·지침상 외딴집 기준에 따른 불허가처분의 적법성
- 법리: 행정청의 재량 기준이 객관적으로 합리적이지 않거나 타당하지 않다고 볼 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 함
- 포섭: 건설교통부 훈령(개발제한구역관리규정) 제7조 제2항은 이축 시 외딴집이 되지 않도록 규정함. 안산시 지침은 도로 경계로부터의 거리 및 인근 기존 건축물과의 거리 기준으로 외딴집을 정의함. 이 사건 토지 주변은 대부분 농지이고 인가 없으며, 가장 가까운 마을과 약 1.5km 떨어져 있는 등 사실관계상 외딴집에 해당함. 위 훈령·지침은 개발제한구역의 지정목적(도시의 무질서한 확산 방지, 자연환경 보전)에 비추어 합리적 기준으로 볼 수 있고, 이를 비합리적이라 할 특별한 사정도 없음
- 결론: 훈령 및 지침에 따른 이 사건 건축불허가처분은 적법함. 이와 달리 판단한 원심은 개발제한구역 내 이축허가에 관한 법리를 오인한 위법이 있으므로 원심판결을 파기하고 서울고등법원에 환송함
참조: 대법원 1998. 9. 8. 선고 98두8759 판결
