98두17593 건축물용도변경신청거부처분취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 개발제한구역 내 건축물 용도변경 허가의 법적 성질 (기속행위 vs. 재량행위)
- 피고의 용도변경 불허가처분이 재량권 일탈·남용에 해당하는지 여부
소송법적 쟁점
2) 사실관계
- 원고는 개발제한구역에 속한 이 사건 토지상에 농업종사·농촌소득 증대 목적의 이축허가(1996. 7. 18.)를 받아 이 사건 주택을 신축함
- 원고는 피고(광주광역시 남구청장)에게 이 사건 주택의 용도를 '취사용 가스판매장'으로 변경하는 허가 신청을 1997. 11. 24. 제출함
- 이 사건 주택 부근에 기존 가스판매장이 있었으나, 피고가 추진한 'LPG 판매업소 외곽이전 공동화사업'에 따라 해당 가스판매장이 다른 곳으로 이전된 상태였음
- 피고는 ① 위 공동화사업의 취지·목적에 적합하지 않고, ② 이축허가의 당초 목적(농업종사·농가소득 증대)에도 적합하지 않다는 이유로 1997. 12. 3. 불허가처분을 함
- 원심(광주고법 98누99)은 불허가의 공익상 이유가 없고, 다른 구역에서는 허가된 예가 있음에도 원고에게만 불허한 것은 재량권 일탈이라 판단하여 원고 청구를 인용함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 구 도시계획법(2000. 1. 18. 법률 제6243호 전문개정 전) 제21조 | 개발제한구역 내 건축물 건축·용도변경 원칙적 금지, 예외적 허가 규정 |
| 구 도시계획법 시행령(1998. 5. 19. 대통령령 제15799호 개정 전) 제20조 제1·2항 | 개발제한구역 내 행위 허가 요건 및 절차 |
| 구 도시계획법 시행규칙(1998. 5. 19. 건설교통부령 제133호 개정 전) 제7조 제1항 제6호 (다)목 | 허가 가능한 용도변경 유형 세부 규정 |
판례요지
- 기속행위와 재량행위의 구별 기준: 당해 행위의 근거 법규의 체재·형식·문언, 행정 분야의 주된 목적과 특성, 행위 자체의 개별적 성질과 유형을 모두 고려하여 판단함
- 사법심사 방식 구별: 기속행위는 법원이 독자의 입장에서 적법 여부를 판정; 재량행위는 재량권 일탈·남용 유무만 심사하며, 그 대상은 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적위반, 동기의 부정 유무임
- 개발제한구역 내 건축물 용도변경 허가의 법적 성질: 구역 지정 목적상 원칙적 금지, 목적에 위배되지 않을 경우 예외적으로 허가 가능한 구조임. 상대방에게 수익적인 예외적 허가이므로 재량행위 내지 자유재량행위에 해당함(대법원 1998. 9. 8. 선고 98두8759 판결 참조)
- 재량행위에 대한 허가 기준: 용도변경 허가는 개발제한구역에 속한다는 사정 외에 별도 공익상 사유가 없으면 반드시 허가해야 하는 것이 아니라, 용도변경이 개발제한구역 지정 목적 및 관리에 위배되지 않는다는 사정이 특별히 인정될 경우에 한하여 허가 가능함
- 불허가처분의 적법성 판단: 처분 사유에 사실오인 또는 목적위반이 없고, 비례·평등 원칙 위배도 인정되지 않으면 재량권 일탈·남용으로 단정할 수 없음
- 원심의 법리 오해: 원심이 불허가처분에 재량권 일탈의 위법이 있다고 판단한 것은, 개발제한구역 내 건축물 용도변경 허가에 관한 법리를 오해하거나 채증법칙을 위배하여 판결에 영향을 미친 것임
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 개발제한구역 내 용도변경 허가의 법적 성질
- 법리: 개발제한구역 내 건축물 용도변경 허가는 원칙적 금지를 전제로 한 예외적·수익적 허가로서 재량행위에 해당하며, 위법 여부 심사는 재량권 일탈·남용 유무로 한정됨
- 포섭: 구 도시계획법 관련 규정의 체재·문언상 개발제한구역 내 용도변경은 원칙적으로 금지되고 구역 지정 목적에 위배되지 않는 경우에만 예외적으로 허가되는 구조이며, 이는 상대방에게 수익적인 허가이므로 재량행위로 봄이 타당함
- 결론: 이 사건 용도변경 허가 신청에 대한 불허가처분은 재량행위에 해당하여 재량권 일탈·남용 여부로 심사하여야 함
쟁점 ② 이 사건 불허가처분이 재량권 일탈·남용에 해당하는지 여부
- 법리: 재량권 일탈·남용 여부는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적위반, 동기의 부정 유무를 판단 대상으로 함
- 포섭:
- 피고의 불허가 사유(공동화사업의 취지 부합 여부 및 당초 이축허가 목적 부합 여부)는 사실에 부합하는 처분사유로서 사실오인이나 목적위반이 있다고 볼 수 없음
- 공동화사업에 따라 인근 가스판매장이 이전한 상태에서 원고가 당초 이축허가 목적과 다른 용도변경을 신청한 사정, 원심이 든 인근 주민 편익 증대 등의 사정을 고려하더라도, 불허가처분이 비례·평등의 원칙에 위배된다고 하기 어렵고, 기록상 이를 인정할 만한 뚜렷한 자료도 없음
- 다른 구역에서 허가된 예가 있다는 사정만으로는 평등원칙 위배를 단정할 수 없음
- 결론: 이 사건 불허가처분은 어느 면에서도 재량권 일탈·남용의 위법한 처분으로 단정하기 어려움. 원심판결을 파기하고 사건을 광주고등법원에 환송함
참조: 대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결
