2003두9015 지목변경신청반려처분취소청구각하취소

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 지적공부 소관청의 지목변경신청 반려행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지 여부

실체법적 쟁점

• 구 지적법상 토지소유자의 지목변경신청권 및 지목의 공법상 법률관계에 대한 영향 여부

---

2) 사실관계

• 원고가 경기도(화성시)에 지목변경신청을 함
• 화성시장이 이 사건 지목변경신청을 반려함(이하 '이 사건 반려행위')
• 원고가 이 사건 반려행위의 취소를 구하는 항고소송 제기
• 원심(서울고법)은 지목변경신청 반려행위가 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하지 않는다고 보아 소를 각하함

---

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 지적법(2001. 1. 26. 법률 제6389호 전문 개정 전) 제20조	토지소유자에게 지목변경신청권 부여
구 지적법 제38조 제2항	토지소유자에게 지목정정신청권 부여

판례요지

• 지목의 공법상 의미: 지목은 공법상 규제, 개발부담금 부과대상, 지방세 과세대상, 공시지가 산정, 손실보상가액 산정 등 토지행정의 기초로서 공법상 법률관계에 영향을 미침
• 토지소유자와의 관련성: 토지소유자는 지목을 토대로 토지의 사용·수익·처분에 일정한 제한을 받으므로, 지목은 토지소유권을 제대로 행사하기 위한 전제요건으로서 토지소유자의 실체적 권리관계에 밀접하게 관련되어 있음
• 행정처분성 인정: 지적공부 소관청의 지목변경신청 반려행위는 국민의 권리관계에 영향을 미치는 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당함
• 종전 판례 변경: 지목변경(정정이나 등록전환 등 포함) 신청에 대한 반려(거부)행위 및 직권 지목변경에 대한 변경(정정)신청 반려(거부)행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다고 판시한 대법원 80누456 판결 등 다수 판결을 이 판결의 견해에 배치되는 범위 내에서 모두 변경함

---

4) 적용 및 결론

지목변경신청 반려행위의 행정처분성

• 법리: 구 지적법 제20조, 제38조 제2항은 토지소유자에게 지목변경신청권·지목정정신청권을 부여하고 있으며, 지목은 토지소유자의 실체적 권리관계에 밀접하게 관련된 전제요건으로서 공법상 법률관계에 영향을 미침. 따라서 소관청의 반려행위는 국민의 권리관계에 영향을 미치는 행정처분에 해당함
• 포섭: 원심은 지적공부 등재사항 변경신청 거부가 실체상의 권리관계에 변동을 가져오지 않는다는 종전 판례의 입장에 따라 이 사건 반려행위의 행정처분성을 부정함. 그러나 지목은 공법상 규제, 개발부담금·지방세 과세, 공시지가·손실보상액 산정 등 다양한 공법적 효과의 기초로 기능하고, 토지소유자의 사용·수익·처분에 실질적 제한을 가하므로, 이 사건 반려행위는 국민의 권리관계에 영향을 미치는 처분에 해당함
• 결론: 원심판결은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 관한 법리를 오해하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있음. 원심판결 파기 및 서울고등법원에 환송

---

참조: 대법원 2004. 4. 22. 선고 2003두9015 판결