2016두45028 감차처분취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 여객자동차법상 면허 발급 이후 운송사업자의 동의를 얻어 사후적으로 면허 조건(부관)을 붙이는 것이 허용되는지 여부
- 이 사건 합의가 면허조건(부관)에 해당하는지, 아니면 공법상 계약에 해당하는지 여부
소송법적 쟁점
- 이 사건 직권감차 통보가 항고소송의 대상인 '처분'에 해당하는지 여부
2) 사실관계
- 피고(익산시장)는 2010. 10.경 택시 272대 과잉공급을 이유로 2014년까지 감차를 추진하는 '익산시 택시 중기 수급계획' 수립함
- 피고는 2012. 9. 19. 원고들을 포함한 관내 11개 택시회사들과 합의(이 사건 합의)를 체결함. 주요 내용: ① 3년간 총 272대(보유대수의 약 40%)를 자발적으로 감차, ② 피고는 감차대수에 따라 감차보상금 지급, ③ 자발적 이행을 하지 않을 경우 직권감차명령 가능
- 11개 택시회사들은 2012년 96대, 2013년 86대를 감차하였으나, 2014년에 '이미 충분한 구조조정이 이루어졌고 추가감차는 경영상 감내 불가'라는 이유로 이 사건 합의 이행 거부함
- 피고는 세 차례에 걸쳐 감차 이행을 촉구하며 사업계획변경인가 신청서 미제출 시 직권감차를 추진하겠다고 통보함
- 피고는 2014. 10. 29. 원고들에게 여객자동차법 제10조 및 시행규칙 제31조에 근거하여 변경인가(직권감차)를 통보하고, 2014. 11. 29.부터 감차대상 차량 운행 중단 및 직권말소등록을 의뢰하는 내용의 이 사건 직권감차 통보를 함
- 원심은 이 사건 합의를 공법상 계약으로 보고, 이 사건 통보는 공법상 계약에 근거한 의사표시에 불과하여 항고소송의 대상인 처분에 해당하지 않는다고 판단하여 소를 각하함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 행정소송법 제2조 제1항 제1호 | 항고소송 대상인 '처분'의 정의: 행정청의 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 이에 준하는 행정작용 |
| 여객자동차 운수사업법 제4조 제1항·제3항 | 여객자동차운송사업 면허 시 관할 행정청은 사업질서 확립에 필요한 조건 부가 가능 |
| 여객자동차 운수사업법 제10조 제1항 | 운송사업자가 운행대수를 변경하려면 사업계획변경신청서를 제출하여 관할 행정청의 인가를 받아야 함 |
| 여객자동차 운수사업법 제85조 제1항 제38호 | 면허에 붙인 조건을 위반한 경우 감차명령 가능 |
| 여객자동차 운수사업법 제85조 제1항 제40호 | 감차명령 불이행 시 면허 취소, 6개월 이내 사업정지 등 제재처분 가능 |
| 여객자동차 운수사업법 제89조 제1항 제3호·제2항 | 감차명령을 받은 운송사업자의 등록증·등록번호판 반납 의무 및 불이행 시 행정청의 영치 의무 |
| 자동차관리법 제13조 제1항 제4호·제3항 제1호 | 여객자동차법에 따라 면허 실효·취소 시 말소등록 신청 의무 및 미신청 시 직권말소등록 가능 |
| 자동차관리법 제80조 제1호 | 말소등록된 자동차 운행 시 형사처벌 대상 |
판례요지
- 처분성 판단 기준: 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 상대방 등이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 법치행정의 원리, 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 함(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조)
- 사후 부관의 허용 요건: 면허 발급 이후에 부관을 붙이는 것도, ① 법률에 명문의 규정이 있는 경우, ② 변경이 미리 유보되어 있는 경우, ③ 상대방의 동의가 있는 경우 등에는 특별한 사정이 없는 한 허용됨(대법원 2005. 4. 29. 선고 2004두11954 판결 참조)
- 이 사건 합의의 법적 성질: 이 사건 합의는 피고가 관할 행정청으로서 감차명령을 할 수 있음을 전제로 원고들과 감차의 시기·범위 등 구체적 사항을 정한 것으로, 여객자동차법 제4조 제3항이 정한 면허조건을 원고들의 동의하에 사후적으로 붙인 것에 해당함. 단순히 대등한 당사자 사이의 공법상 계약에 근거한 의사표시로 볼 수 없음
- 이 사건 직권감차 통보의 처분성: 면허조건 위반을 이유로 한 이 사건 직권감차 통보는 피고가 우월적 지위에서 여객자동차법 제85조 제1항 제38호에 따라 원고들에게 일정한 법적 효과를 발생하게 하는 것으로, 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당함
4) 적용 및 결론
쟁점 1: 이 사건 합의의 법적 성질 — 면허조건(부관) 해당 여부
- 법리: 면허 발급 이후에도 상대방의 동의가 있는 경우 사후적으로 면허 조건(부관)을 붙이는 것이 허용되고, 여객자동차법 제4조 제3항은 여객자동차운송사업의 질서 확립을 위해 면허에 조건을 붙일 수 있음을 규정함
- 포섭: 이 사건 합의는 피고가 감차명령 권한을 보유한 관할 행정청으로서 감차 시기·범위 등을 원고들의 동의하에 구체적으로 정한 것임. 피고가 법령상 권한을 행사하는 대신 합의 자체의 구속력에 의존하고자 한 것으로는 보기 어렵고, 합의 내용 중 '자발적 이행을 하지 않을 경우 직권감차명령을 할 수 있다'는 조항도 이러한 해석을 뒷받침함. 따라서 이 사건 합의는 여객자동차법 제4조 제3항이 정한 면허조건을 원고들의 동의하에 사후적으로 붙인 것에 해당하고, 이를 단순한 공법상 계약으로 볼 수 없음
- 결론: 이 사건 합의는 면허조건(부관)에 해당함
쟁점 2: 이 사건 직권감차 통보의 처분성
- 법리: 항고소송의 대상인 처분에 해당하는지는 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 상대방이 입는 불이익과의 실질적 견련성 등을 참작하여 개별적으로 결정함
- 포섭: 이 사건 직권감차 통보는 피고가 관할 행정청으로서 우월적 지위에서 면허조건 위반을 이유로 여객자동차법 제85조 제1항 제38호에 근거하여 발령한 것임. 통보의 효과로 변경인가·운행중단·자동차 말소등록이 발생하고, 감차명령 불이행 시 면허 취소·사업정지 등 제재처분과 형사처벌이 가능하므로, 원고들이 입는 불이익과의 실질적 견련성이 인정됨. 이를 단순히 대등한 당사자의 지위에서 형성된 공법상 계약에 근거한 의사표시로 볼 수 없음
- 결론: 이 사건 직권감차 통보는 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당함. 원심이 이를 공법상 계약에 근거한 의사표시에 불과하다고 보아 소를 각하한 것은 처분 및 부관에 관한 법리를 오해한 것으로, 원심판결을 파기하고 광주고등법원에 환송함
참조: 대법원 2016. 11. 24. 선고 2016두45028 판결
