91누1264 수토대금부과처분취소
1) 쟁점
소송법적 쟁점
- 행정행위의 부관(부담) 자체가 독립된 행정쟁송의 대상이 될 수 있는지 여부
- 공유수면매립면허의 부관(면허조건)에 기하여 당해 행정청이 아닌 다른 행정청이 한 수토대금 납부고지행위가 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하는지 여부
실체법적 쟁점
- 수토대금 부과·징수에 관한 법령상 강제방법·이의신청절차 규정이 없는 경우, 해당 행위의 법적 성격이 공법상 처분인지 사법상 행위인지 여부
2) 사실관계
- 건설부장관이 원고(현대자동차㈜)에게 공유수면매립면허를 부여하면서 면허조건 (아)항으로, 울산지방해운항만청이 울산항 항로 밑바닥에 쌓인 토사를 준설하여 공유수면에 투기한 토량에 대하여, 피고(울산지방해운항만청장)가 산정·결정한 납입고지서에 의하여 원고가 수토대금을 납부하도록 정함
- 피고는 세입금납세고지서에 의하여 원고에게 수토대금 납부를 고지함
- 피고는 원고가 수토대금을 납부하지 않을 경우 국세체납의 예에 의하여 징수하겠다는 의사표시를 한 바 있음
- 수토대금 부과·징수에 관한 별도 법령상 근거, 징수방법, 불복절차, 강제집행 규정은 존재하지 아니함
- 원고는 피고의 수토대금부과처분의 취소를 구하는 항고소송을 제기함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 행정소송법 제2조 제1항 제1호 | 항고소송의 대상인 "처분"의 정의 규정 |
판례요지
- 부관의 쟁송대상 원칙: 행정행위의 부관은 주된 행정행위에 부가되는 종된 의사표시로서 그 자체가 독립된 처분이 아니므로, 현행 행정쟁송제도 아래서는 원칙적으로 부관 그 자체만을 독립된 쟁송의 대상으로 할 수 없음 (대법원 1985. 6. 25. 선고 84누579 판결 참조)
- 부담의 특수성: 부관 중 부담은 행정행위의 불가분적 요소가 아니고 그 존속이 본체인 행정행위의 존재를 전제로 할 뿐이므로, 부담 그 자체로서 행정쟁송의 대상이 될 수 있음
- 수토대금 납부고지의 법적 성격: 이 사건 수토대금부과처분은 공유수면매립면허 부관에 의한 것으로서, 그 부과·징수에 관하여 법령상 강제방법이나 이의신청절차 규정이 없으므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분이나 이에 준하는 행정작용이라고 볼 수 없고, 공권력을 수반하지 아니하는 사경제적 작용에 불과한 사법상의 행위임
- 국세체납 예에 의한 징수 의사표시의 효력: 피고가 법령상 근거 없이 국세체납의 예에 의한 징수 의사표시를 하였다 하더라도, 이로 인해 수토대금 납부고지행위가 공권력을 가진 우월한 지위에서 행하는 행정처분 또는 행정작용이 된다고 할 수 없음; 세입금납세고지서에 의한 고지도 마찬가지임
- 타 행정청의 의무이행 요구: 어떤 행정행위의 부관인 부담에 따라 당해 행정청이 아닌 다른 행정청이 그 부담상의 의무이행을 요구하는 의사표시를 하였을 경우, 이것이 당연히 또는 무조건으로 항고소송의 대상인 처분에 해당한다고 할 수 없음
- 수토대금의 실질: 수토대금 징수는 피고가 항만준설공사에서 투기한 토사가 원고의 매립공사에 이용됨으로써 원고가 이득을 본다는 취지에서 준설공사비용의 범위 내에서 이를 회수하려는 조치로서, 그 법적 성격상 행정소송법 제2조 제1항 제1호 소정의 처분에 해당하지 아니함
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 부관(부담)의 독립적 쟁송대상 여부
- 법리: 부관 원칙적으로 독립 쟁송대상 불가. 다만 부담은 예외적으로 그 자체로 행정쟁송의 대상 가능
- 포섭: 원심은 부관 일반론을 들어 부담에 기한 피고의 처분도 독립 쟁송대상이 될 수 없다고 설시하였으나, 이는 적절하지 않음. 부담은 행정행위의 불가분적 요소가 아니어서 독립된 쟁송대상이 될 수 있음
- 결론: 원심의 해당 설시는 부적절하나, 아래 수토대금부과처분이 행정소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다는 판단이 정당하므로 판결 결과에는 영향 없음
쟁점 ② 수토대금부과처분의 항고소송 대상적격
- 법리: 법령상 강제방법·이의신청절차 규정이 없는 행위는 항고소송 대상인 처분이나 행정작용이라 볼 수 없고, 공권력을 수반하지 않는 사법상 행위에 불과함
- 포섭: 이 사건 수토대금부과처분은 공유수면매립면허 면허조건 (아)항에 의한 것으로서, 부과·징수에 관한 법령상 강제방법, 이의신청절차, 징수방법, 불복절차, 강제집행 규정이 전혀 없음. 피고가 국세체납의 예에 의한 징수를 언급하였어도 이는 법령상 근거 없이 한 것이므로 고지행위를 행정처분으로 전환시키지 못함. 세입금납세고지서를 사용하였다 하여도 동일. 수토대금의 실질은 준설공사비용 범위 내 이득 회수 조치에 불과함
- 결론: 이 사건 수토대금부과처분은 행정소송법 제2조 제1항 제1호 소정의 처분에 해당하지 않아 항고소송의 대상이 될 수 없음 → 상고 기각
참조: 대법원 1992. 1. 21. 선고 91누1264 판결
