[표준] 74. 행정행위의 부관 (11): 대법원 2001. 6. 15. 선고 99두509 판결

99두509 무상사용허가일부거부처분취소

실체법적 쟁점

소송법적 쟁점

원고는 1990. 4. 20. 서울특별시장으로부터 구 도시공원법 제6조 제1항 등에 의거하여 도시계획사업(공원조성) 시행허가를 받아 이 사건 시설물을 설치한 후 서울특별시에 기부함
이후 원고는 서울특별시장의 권한을 위임받은 피고(서울대공원 관리사업소장)로부터 1997. 3. 14. 이 사건 시설물에 대하여 기간 20년의 무상 사용·수익 허가(이하 '이 사건 허가')를 받음
원고는 40년간의 사용·수익허가를 신청하였으나 피고가 20년만 허가하고 나머지 20년을 거부한 것이 위법하다며 소 제기
- 주위적 청구: 이 사건 허가 중 신청기간 40년 가운데 허가하지 않은 나머지 20년 부분의 취소
- 예비적 청구: 이 사건 허가 전부의 취소
원심은 기부채납 공유재산의 무상사용허가 및 그 기간 결정이 사법상 행위에 해당한다는 이유로 주위적·예비적 청구 모두 부적법 각하함

적용법령

판례요지

사용·수익허가의 법적 성질
- 공유재산 관리청이 하는 행정재산의 사용·수익허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라, 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분임
- 지방재정법 및 시행령의 입법 취지와 잡종재산과 달리 행정재산에 대해 사용·수익허가 없이는 처분을 하지 못하도록 한 관련 규정의 내용에 비추어 볼 때, 그 재산이 기부채납된 것이라 하여 사용·수익허가의 성질이 달라지지 않음
- 근거: 대법원 1997. 4. 11. 선고 96누17325 판결, 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결
부관의 독립적 쟁송 가부
- 행정행위의 부관은 부담인 경우를 제외하고는 독립하여 행정소송의 대상이 될 수 없음
- 이 사건 허가에서 피고가 정한 사용·수익허가기간은 허가의 효력을 제한하기 위한 행정행위의 부관으로서 독립하여 행정소송을 제기할 수 없음
- 근거: 대법원 1986. 8. 19. 선고 86누202 판결, 1991. 12. 13. 선고 90누8503 판결, 1993. 10. 8. 선고 93누2032 판결
허가기간과 허가 전부의 위법 관계
- 이 사건 허가에서 허가기간은 행정행위의 본질적 요소에 해당함
- 따라서 부관인 허가기간에 위법사유가 있다면, 이로써 이 사건 허가 전부가 위법하게 됨

법리 — 사용·수익허가는 행정처분이나, 행정행위의 부관(부담 제외)은 독립하여 행정소송의 대상이 될 수 없음
포섭 — 피고가 정한 20년의 허가기간은 이 사건 허가의 효력을 제한하기 위한 행정행위의 부관에 해당하며, 원고가 구하는 것은 그 부관(기간)에 관한 거부 부분의 독립적 취소임. 이는 부담이 아닌 기한(조건)에 해당하므로 독립 쟁송 불가
결론 — 주위적 청구는 부적법하여 각하. 원심이 이를 각하한 결론은 정당하므로 나머지 상고 기각

법리 — 기부채납된 행정재산에 대한 사용·수익허가는 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분임. 허가기간은 허가의 본질적 요소로서 그에 위법사유가 있으면 허가 전부가 위법해짐
포섭 — 원심은 이 사건 시설물에 대한 사용·수익허가가 사법상 행위라는 이유로 예비적 청구를 부적법 각하하였으나, 이는 행정처분에 관한 법리를 오해한 것임. 허가기간의 적법성은 이 사건 허가 전부의 효력에 직결되므로 본안 심리가 필요함
결론 — 원심판결 중 예비적 청구 부분 파기 환송

참조: 대법원 2001. 6. 15. 선고 99두509 판결