2016두35120 사업시행계획인가처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 도시계획시설사업에서 사업시행자 지정 처분의 성립 요건 및 성립 시기
• 소유 요건·동의 요건 미충족 상태의 사업시행자 지정 처분이 당연무효인지 여부
• 사업시행기간 중 부지 매각 및 제3자에 의한 시설 설치를 내용으로 한 실시계획에 대한 인가처분의 위법·무효 여부
• 선행처분(사업시행자 지정)의 당연무효가 후행처분(실시계획 인가)에 미치는 효력
• 참가인의 공익사업 수행 의사·능력 결여를 이유로 한 실시계획 인가처분 무효 여부

소송법적 쟁점

• 하자 승계 법리의 적용 범위(법률효과 결합론 vs. 선행처분 당연무효론)
• 원심의 법리 오해 여부 및 판결 결과에 대한 영향

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2) 사실관계

• 피고(담양군수)는 참가인 유한회사 디자인프로방스를 유원지 조성사업 2단계 사업의 사업시행자로 지정하는 내부문서를 결재하고, 같은 날(2012. 10. 18.) 담양군 인터넷 홈페이지 고시공고란에 사업시행자 지정 처분 내용의 고시문안을 게재함
• 위 고시문안은 고시번호와 일자 미표기 외 실제 고시 내용과 동일한 내용으로 구성됨
• 참가인이 제출한 사업시행자 지정 신청서상 소유 현황: 사업 대상 토지(국·공유지 제외) 소유자 총수 21명 중 11명 동의, 참가인 단독 소유 토지 면적은 59.1%에 불과함
• 홈페이지 게재 시점까지 토지 소유자·동의자 변동 자료 없음
• 피고 주장에 의하더라도 고시일 기준으로 당초 동의자 7명이 참가인에게 토지를 양도하여 참가인 소유율은 72.5%로 증가하였으나, 이 경우 동의 요건 충족 여부 계산 결과: 28.57%(4명 ÷ 14명 × 100)에 불과하여 동의 요건(2분의 1 이상) 미충족
• 이 사건 실시계획에는 총사업비 587억 원을 들여 유원지 조성 중, 토목부대공사 완료 후 일부 토지를 156억 원에 매각하고 그 부지 위 건축시설(283억 원 상당)은 부지 매수 건설사가 조성한다는 내용 포함
• 피고는 2013. 3. 14. 참가인이 작성한 실시계획에 대한 인가처분(이 사건 실시계획 인가처분)을 행함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 국토계획법 제86조 제5항·제6항	비행정청은 사업시행자 지정을 받아 도시·군계획시설사업 시행 가능, 지정 시 내용 고시 의무
구 국토계획법 시행규칙 제14조	사업시행자 지정 내용은 관보 또는 지방자치단체 공보에 게재하는 방법으로 고시
구 국토계획법 시행령 제96조 제2항·제4항	사인의 사업시행자 지정 요건: 토지 면적 3분의 2 이상 소유 + 토지 소유자 총수 2분의 1 이상 동의
구 국토계획법 제86조 제7항, 제99조, 제65조	공공시설 해당 도시·군계획시설 신설 시 관리청에 무상 귀속
구 국토계획법 제101조	사업시행자는 자기 비용 부담으로 사업 시행 원칙
구 국토계획법 제98조 제1항	사인 사업시행자는 공사 완료 후 준공검사 의무
구 국토계획법 제133조 제1항 제14호	사업시행자 지정 없이 사업 시행 시 공사 중지 등 처분·명령 가능

판례요지

• 사업시행자 지정 처분의 성립 시기

  • 사업시행자 지정은 특정인에게 도시계획시설사업 시행 권한을 부여하는 처분이고, 고시는 그 내용을 불특정 다수인에게 알리는 행위로 명확히 구분됨
  • 처분은 반드시 고시 방법으로만 성립하거나 효력이 발생하는 것이 아님
  • 행정처분의 외부적 성립은 행정의사가 외부에 표시되어 행정청이 자유롭게 취소·철회할 수 없는 구속을 받게 되는 시점을 확정하는 의미를 가지므로, 행정청에 의해 행정의사가 공식적인 방법으로 외부에 표시되었는지를 기준으로 판단함
  • 지방자치단체 인터넷 홈페이지에 행정결정을 게재하는 것은 일반적으로 행정청 의사를 외부에 표시하는 공식적인 방법임
  • 따라서 고시문안이 담양군 인터넷 홈페이지에 게재된 날에 이 사건 사업시행자 지정 처분이 성립함

• 사업시행자 지정 처분의 무효

  • 국토계획법이 사인을 사업시행자로 지정하기 위한 요건으로 소유 요건·동의 요건을 둔 취지는, 사인이 시행하는 도시·군계획시설사업의 공공성을 보완하고 사인에 의한 일방적 수용을 제어하기 위한 것임
  • 소유 요건·동의 요건을 갖추지 못한 상태에서 사업시행자로 지정한 경우, 국토계획법령이 정한 법규의 중요한 부분을 위반한 것으로서 그 하자가 중대함
  • 소유 요건의 '소유권'은 민법상 소유권 취득 여부를 기준으로 판단할 수밖에 없고 사실상 소유 토지를 포함시킬 법령상 근거가 없으므로, 참가인 신청 내용 자체에 의하더라도 소유 요건 미충족이 분명함 → 하자는 중대·명백하여 무효

• 실시계획 인가처분의 무효 (선행처분 무효 승계)

  • 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에도, 선행처분이 당연무효이면 후행처분의 효력을 선행처분의 하자를 이유로 다툴 수 있음(대법원 1998. 9. 8. 선고 97누20502 판결, 대법원 2000. 9. 5. 선고 99두9889 판결 참조)
  • 실시계획 인가처분은 사업시행자 지정이 유효함을 전제로 이루어지는 것이므로, 선행처분인 사업시행자 지정 처분이 당연무효인 경우 후행처분인 실시계획 인가처분도 무효

• 실시계획 인가처분 자체의 위법 (사업부지 매각·대행 금지)

  • 사인인 사업시행자는 자기 책임으로 공사를 완료하여야 하고, 사업시행자 지정을 받지 않은 사인은 도시·군계획시설사업을 시행할 수 없음
  • 사업시행기간 중 사업 대상 토지를 제3자에게 매각하고 그 제3자에게 시설을 설치하도록 하면, 사실상 토지 개발·분양 사업으로 변질되고 수용으로 취득한 토지 처분을 통해 차익 획득이 가능해져 도시·군계획시설사업의 공공성을 현저히 훼손함
  • 국토계획법은 산업입지법 등과 달리 도시·군계획시설사업의 대행을 허용하는 명시적 규정을 두고 있지 않음
  • 그러한 내용을 담은 실시계획을 인가하는 처분은 국토계획법상 기본원칙에 반하여 그 하자가 중대함
  • 다만, 이러한 하자는 해석상 다툼의 여지가 있고 종전에 법리가 제시된 바 없으므로 명백하다고는 볼 수 없음 → 이 사유만으로는 당연무효 불성립

• 공익사업 수행 의사·능력 흠결 주장에 관한 판단

  • 원심이 든 사정들만으로는 인가처분 당시 참가인에게 사업 수행 의사·능력이 없었다고 단정할 수 없음
  • 사업실적 없음·소유 요건 미충족은 특정 사업 목적으로 신설된 법인의 능력 부재를 일률적으로 인정하는 근거가 될 수 없음
  • 실시계획 위법 문제, 인가처분 이후 사정 등은 사업 수행 의사·능력과 무관함

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 사업시행자 지정 처분의 성립 시기

• 법리: 행정처분의 외부적 성립은 행정청이 공식적인 방법으로 행정의사를 외부에 표시한 시점을 기준으로 판단함
• 포섭: 담양군 인터넷 홈페이지는 행정청 의사를 외부에 표시하는 공식적 방법에 해당하고, 내부결재와 동일자(2012. 10. 18.)에 고시문안이 게재되었으므로 이 시점에 사업시행자 지정 처분이 성립함. 고시번호·일자 미기재는 처분 성립 자체에 영향 없음
• 결론: 처분의 적법 여부 판단 기준 시점은 공보 고시일이 아닌 홈페이지 게재일임

쟁점 ② 사업시행자 지정 처분의 당연무효

• 법리: 소유·동의 요건 미충족 상태의 사업시행자 지정은 법규의 중요한 부분 위반으로 하자가 중대함; 소유권은 민법상 기준으로 판단하며 사실상 소유 포함의 법적 근거 없으므로 다툼의 여지도 없어 하자가 명백함
• 포섭: 참가인의 신청서 자체에 의하더라도 단독 소유 면적이 59.1%에 불과하여 3분의 2 기준 미달; 피고 주장대로 고시일 기준으로 보더라도 토지를 양도한 동의자 7명이 동의자에서 제외되어 동의율 28.57%로 2분의 1 미달
• 결론: 이 사건 사업시행자 지정 처분은 하자가 중대·명백하여 당연무효

쟁점 ③ 실시계획 인가처분의 당연무효 (선행처분 무효 승계)

• 법리: 선행처분이 당연무효이면 후행처분도 선행처분의 하자를 이유로 효력을 다툴 수 있음; 실시계획 인가처분은 사업시행자 지정이 유효함을 전제로 함
• 포섭: 이 사건 사업시행자 지정 처분이 당연무효인 이상, 이를 전제로 이루어진 2013. 3. 14.자 실시계획 인가처분도 무효. 원심이 "법률효과 결합"을 이유로 하자 승계를 인정한 것은 부적절하나, "선행처분 당연무효에 따른 후행처분 무효"라는 이유에 의해 결론은 동일
• 결론: 이 사건 실시계획 인가처분은 당연무효

쟁점 ④ 실시계획 자체의 위법 (사업부지 매각·대행 금지)

• 법리: 사업시행기간 중 부지 매각·제3자 시설 설치를 내용으로 하는 실시계획은 국토계획법의 기본원칙에 반하여 허용되지 않고 하자가 중대함; 그러나 법리가 종전에 제시된 바 없고 해석상 다툼의 여지가 있어 하자가 명백하지는 않음
• 포섭: 이 사건 실시계획에 토지 일부를 156억 원에 매각하고 해당 부지의 건축시설(283억 원)을 매수 건설사가 조성한다는 내용이 명시됨 → 위법하여 인가처분도 위법하나, 단독으로 무효 사유를 구성하지는 못함
• 결론: 위법하나 이 사유만으로는 당연무효 불성립; 선행처분 무효 승계로 최종 무효임은 동일

쟁점 ⑤ 공익사업 수행 의사·능력 흠결 주장

• 법리: 인가처분 당시 사업 수행 의사·능력 존부는 처분 시점의 구체적 사정으로 판단해야 하며, 신설 법인이라는 사정만으로 일률적으로 능력 없다고 볼 수 없음
• 포섭: 원심이 든 사정들(사업실적 없음, 소유 요건 미충족, 실시계획 위법, 처분 후 사정 등)은 인가처분 당시 참가인의 사업 수행 의사·능력 부재를 인정하는 근거로 부족함
• 결론: 이 사유에 의한 원심의 무효 판단은 법리 오해이나, 다른 이유로 무효가 이미 확정되어 판결 결과에 영향 없음

최종 결론: 상고를 모두 기각하고, 이 사건 실시계획 인가처분의 무효를 확인한 원심 결론을 유지함

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참조: 대법원 2017. 7. 11. 선고 2016두35120 판결