2011두3746 토지수용재결처분취소등

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 휴양형 주거단지 개발사업이 국토계획법령상 도시계획시설 '유원지'의 개념 및 설치기준에 해당하는지 여부
• 도시계획시설사업 실시계획 인가처분의 요건 위반 시 그 하자가 당연무효에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 당연무효인 선행 인가처분의 하자가 후행 수용재결에 승계되는지 여부

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2) 사실관계

• 피고 제주국제자유도시개발센터(이하 '피고 개발센터')는 '예래유원지'에 대한 도시계획시설결정을 받은 토지 위에 주거·레저·의료기능이 통합된 휴양형 주거단지(이하 '이 사건 휴양형 주거단지') 개발사업 추진
• 동 사업의 목적은 국내외 고소득 노인층 및 휴양관광객을 유치하여 관광수익 창출 및 제주국제자유도시 개발기반 구축으로 표방됨
• 이 사건 휴양형 주거단지의 주된 시설은 휴양숙박시설(콘도미니엄) 및 관광호텔이었으며, 편익시설·특수시설은 보조적 수준에 불과하였음
• 사업계획서에는 휴양콘도미니엄을 분양하는 것으로 명시되어 있었음
• 제주도지사는 시행예정자 지정 시 '유원지시설 결정 구역 내 도시계획시설규칙에 적합하게 조성계획 수립'을 조건으로 부가하였음
• 서귀포시장은 이 사건 실시계획인가처분(이하 '이 사건 인가처분')을 하였고, 이에 기초하여 이 사건 수용재결이 이루어짐
• 원심은 이 사건 인가처분이 위법하고 당연무효이며, 수용재결도 무효라고 판단함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2005. 12. 7. 개정 전) 제2조 제6호 (나)목	기반시설 중 공간시설로서 유원지의 개념 규정
구 국토계획법 제43조 제2항	도시계획시설의 결정·구조·설치기준 준수의무
구 국토계획법 제88조 제2항	도시계획시설사업 실시계획 작성 및 인가 의무
구 국토계획법 제95조, 제96조	실시계획 인가 고시 시 토지 수용·사용권 부여
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2005. 12. 28. 개정 전) 제2조 제1항 제2호, 제3항	유원지 관련 기반시설의 세부 기준
구 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(2005. 12. 14. 개정 전) 제56조	유원지의 정의: '주로 주민의 복지향상에 기여하기 위하여 설치하는 오락과 휴양을 위한 시설'
구 도시계획시설규칙 제58조 제2항	유원지에 설치 가능한 시설 열거

판례요지

• 유원지 해당 요건: 도시계획시설인 유원지를 설치하는 사업의 실시계획 인가를 위해서는 ① 설치하고자 하는 시설이 국토계획법령상 유원지의 개념('주로 주민의 복지향상에 기여하기 위하여 설치하는 오락과 휴양을 위한 시설')에 해당하고, ② 실시계획이 도시계획시설(유원지)의 결정·구조 및 설치기준에 적합하여야 함

• 당연무효 요건(일반론): 행정처분이 당연무효가 되려면 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고, 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 함. 하자의 중대·명백 여부는 법규의 목적·의미·기능을 목적론적으로 고찰하면서 구체적 사안 자체의 특수성도 합리적으로 고찰하여야 함(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결 참조)

• 명백성 판단기준: 법률관계·사실관계에 어느 법규의 적용이 명백히 밝혀지지 아니하여 해석에 다툼의 여지가 있는 경우에는 행정청이 이를 잘못 해석하여 처분하더라도 하자가 명백하다 할 수 없으나(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 등 참조), 법령 규정의 문언상 처분 요건의 의미가 분명함에도 행정청이 합리적 근거 없이 그 의미를 잘못 해석하여 요건이 충족되지 아니한 상태에서 처분을 한 경우에는 해석에 다툼의 여지가 있다고 볼 수 없음(대법원 2014. 5. 16. 선고 2011두27094 판결 참조)

• 중대성 판단: 실시계획 인가 요건을 갖추지 못한 인가처분은 공공성을 가지는 도시계획시설사업 시행을 위하여 필요한 수용 등의 특별한 권한을 부여하는 데 정당성을 갖추지 못한 것으로서 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 하자가 있음

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 이 사건 인가처분의 위법성(유원지 해당 여부)

• 법리: 도시계획시설인 유원지로서의 실시계획 인가를 받으려면 설치 시설이 '주로 주민의 복지향상에 기여하기 위한 오락과 휴양을 위한 시설'에 해당하고 설치기준에 부합하여야 함
• 포섭: 이 사건 휴양형 주거단지는 고소득 노인층 등 특정 계층 유치와 분양을 통한 영리 추구가 주요 목적이고, 주된 시설이 휴양숙박시설(콘도미니엄)·관광호텔로서 일반 주민의 이용가능성이 제한되며, 일반 주민의 이용은 부수적으로만 가능한 구조임. 도시계획시설규칙 제56조의 '주로 주민의 복지향상에 기여하기 위하여 설치하는 오락과 휴양을 위한 시설'로서 공공적 성격이 요구되는 유원지와는 거리가 먼 시설임이 분명함
• 결론: 이 사건 인가처분은 도시계획시설인 유원지에 해당하지 아니하는 시설에 대하여 이루어진 것으로서 위법함

쟁점 ② 이 사건 인가처분의 당연무효 여부

• 법리: 하자가 중대하고 명백한 경우 당연무효. 법령 문언상 처분요건 의미가 분명함에도 합리적 근거 없이 잘못 해석하여 요건 미충족 상태에서 처분한 경우는 명백성 요건 충족
• 포섭: 국토계획법령상 유원지의 의미는 규정 문언상 분명함에도, 서귀포시장은 합리적 근거 없이 처분 요건이 충족되지 아니한 상태에서 이 사건 인가처분을 하였으므로 하자가 객관적으로 명백함. 또한 실시계획 인가 요건을 갖추지 못한 인가처분은 공공복리와 밀접하게 관련된 도시계획시설사업의 수용권한 부여에 정당성을 갖추지 못한 것으로 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 하자도 인정됨. 도시계획시설규칙 제58조 제2항의 열거 시설과 명목상 유사하고, 구 제주국제자유도시특별법에 의한 개발사업의 특례가 있더라도(단, 동법에는 수용권한 부여 근거 규정 없음) 유원지 해당성이 부정되는 이상 달리 볼 수 없음
• 결론: 이 사건 인가처분은 하자가 중대·명백하여 당연무효

쟁점 ③ 수용재결의 효력

• 법리: 당연무효인 선행처분의 하자는 후행처분에 승계됨
• 포섭: 이 사건 수용재결은 당연무효인 이 사건 인가처분에 기초하여 이루어진 것임
• 결론: 이 사건 수용재결도 무효

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참조: 대법원 2015. 3. 20. 선고 2011두3746 판결