2016두56721 도로점용료부과처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 도로점용허가 중 특별사용의 필요가 없는 부분을 포함한 경우, 도로관리청이 그 부분을 소급적으로 직권취소하고 점용료를 재산정·감액하는 처분이 허용되는지 여부
• 점용료 부과처분에 대한 취소소송 계속 중 도로관리청의 변경허가 및 감액처분이 허용되는지 여부 (흠의 치유와의 구별)
• 변경허가에 불가쟁력이 발생한 경우, 그 변경허가의 흠을 이유로 감액되고 남은 당초 처분의 효력을 다툴 수 있는지 여부
• 점용료 산정 시 '도로점용 부분과 닿아 있는 토지'의 판단 기준
• 지하도로 설치 협약상 '무상사용 허가' 문언이 점용료 면제를 의미하는지 여부(신뢰보호원칙 위반 여부)
• 구 도로법 제68조의 감면사유 이외의 사정을 근거로 한 점용료 감면 의무 인정 여부(재량권 일탈·남용 여부)

소송법적 쟁점

• 행정소송 계속 중 처분청의 직권 처분 변경 허용 여부(행정소송법 제22조 제1항)

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2) 사실관계

• 피고(서울특별시 송파구청장)는 원고(롯데물산)에 대하여 서울 송파구 (주소 1 생략) 토지 앞 도로의 지상 부분 및 지하 부분을 점용장소로, 위 토지 지상 건물의 차량 진출입로를 점용목적으로 하는 점용허가(이하 '이 사건 점용허가')를 하고, (주소 1 생략) 토지의 개별공시지가를 기준으로 2014년도 및 2015년도 점용료를 산정·부과함(이하 '이 사건 각 처분')
• 이 사건 지상 부분은 (주소 1 생략) 토지뿐만 아니라 송파관광정보센터 공영주차장 출구인 이 사건 돌출 부분을 통하여 (주소 2 생략) 토지에도 물리적으로 닿아 있었음
• 구 도로법 시행령 제69조 제1항 [별표 3] 비고 제2항은 도로점용 부분과 닿아 있는 토지가 2필지 이상인 경우 각 필지 가격의 산술평균가격을 기준으로 점용료를 산정하도록 규정하였으나, 피고는 (주소 1 생략) 토지의 개별공시지가만을 기준으로 점용료를 산정하였음
• 원고가 이 사건 각 처분에 흠이 있다며 취소소송 제기(이 사건 소)
• 소송 계속 중 피고는 이 사건 돌출 부분은 일반인이 공공으로 사용하는 공용주차장 출구로서 차량 진출입로와 무관하다는 이유로 이 사건 점용허가의 점용장소에서 돌출 부분을 제외하는 변경허가(이하 '이 사건 변경허가')를 하고, 2014년 및 2015년 점용료 중 돌출 부분 점용면적에 해당하는 금액을 감액·반환 통지함(이하 '이 사건 각 감액처분')
• 원고와 송파구 사이에는 지하도로 설치 협약이 체결되어 있었고, 동 협약에는 준공 후 시설물 가액을 연간사용료로 나눈 기간만큼 무상사용을 허가한다는 조항(최대 20년)이 포함되어 있었음

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 도로법(2015. 1. 28. 개정 전) 제61조 제1항	도로점용허가: 특별사용권 설정하는 설권행위, 도로관리청에 재량 부여
구 도로법 제68조	도로관리청은 열거된 감면사유에 해당하는 경우 대통령령에 따라 점용료 감면 가능
구 도로법 시행령(2015. 12. 22. 개정 전) 제69조 제1항 [별표 3] 비고 제2항	도로점용 부분과 닿아 있는 토지가 2필지 이상이면 각 필지 가격의 산술평균가격을 기준으로 점용료 산정
구 도로법 시행령 제73조 제3항	도로법 제68조 열거 감면사유별 감면비율 규정
행정소송법 제22조 제1항	처분변경으로 인한 소의 변경 규정

판례요지

• 도로점용허가의 직권취소 및 소급적 점용료 재산정 허용: 특별사용의 필요가 없는 부분을 점용장소·점용면적에 포함한 허가는 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 잘못이 있는 것으로 위법함. 도로관리청은 그 부분을 직권취소할 수 있으나, 소급적 직권취소를 위해서는 공익상 필요가 당사자의 기득권 침해 등 불이익을 정당화할 만큼 강하여야 함. 소급적 직권취소 후 이미 징수한 점용료 중 취소된 부분에 해당하는 점용료는 반환하여야 함.

• 소송 계속 중 변경처분·감액처분의 허용성: 행정청은 행정소송 계속 중에도 직권으로 처분 변경 가능. 점용료 부과처분에 취소사유인 흠이 있으면, 당초 처분 취소 후 새로운 부과처분을 하거나 흠 있는 부분에 해당하는 점용료를 감액하는 처분을 할 수 있음. 감액처분은 당초 처분의 일부 취소인 변경처분으로서 흠의 치유와 성격을 달리함. 흠의 치유는 성립 당시 흠 있는 행정행위를 그대로 존속시키면서 사후에 적법 요건을 보완하는 경우를 의미하나, 감액처분은 종래의 위법한 부분 자체를 제거하는 것임. 따라서 변경처분 자체가 신뢰보호 원칙에 반한다는 특별한 사정이 없는 한 취소소송 제기 이후에도 허용됨.

• 변경허가에 불가쟁력 발생 시 효력: 도로점용허가와 점용료 부과처분은 서로 독립하여 별개의 법률효과 발생. 도로점용허가에 불가쟁력이 생기면, 그 흠이 당연무효 사유에 해당하지 않는 한 그 흠을 이유로 점용료 부과처분의 효력을 다툴 수 없음. 이 법리는 변경허가와 감액처분에도 동일하게 적용됨.

• 도로점용 부분과 닿아 있는 토지의 판단 기준: 인근 토지가 도로점용 부분과 닿아 있는지는 물리적으로 닿아 있는지를 기준으로 판단(대법원 2012두10833 참조).

• 점용료 감면재량: 도로관리청은 구 도로법 제68조에 열거된 감면사유에 해당하는 경우에만 감면 여부를 재량으로 판단할 수 있고, 열거된 감면사유 이외의 사유를 들어 점용료를 감면하는 것은 원칙적으로 허용되지 않음.

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4) 적용 및 결론

피고 상고이유 — 변경허가·감액처분의 허용 여부 및 불가쟁력의 적용

법리

• 도로관리청은 소송 계속 중에도 직권으로 점용허가 중 특별사용의 필요가 없는 부분을 소급 직권취소하고, 재산정 점용료와의 차액을 감액하는 처분을 할 수 있음. 감액처분은 흠의 치유가 아닌 일부 직권취소인 변경처분임. 또한 변경허가에 불가쟁력이 생긴 이상, 그 흠이 당연무효 사유에 해당하지 않는 한 그 흠을 이유로 감액처분 후 남은 당초 처분의 효력을 다툴 수 없음.

포섭

• 이 사건 변경허가는 이 사건 돌출 부분이 원고에게 특별사용의 필요가 없는 부분이라는 사유로 이루어졌고, 변경허가 이전 점용기간에 대하여도 돌출 부분 점용면적에 해당하는 금액을 감액·반환하였으므로, 실질적으로 수익적 행정행위인 점용허가를 소급적으로 축소하는 일부 직권취소의 성격을 가짐. 이 사건 각 감액처분은 흠 있는 부분을 제거하는 변경처분으로서 소송 계속 중이라도 허용됨. 나아가 이 사건 변경허가는 제소기간을 도과하여 불가쟁력이 발생하였으므로, 변경허가가 당연무효가 아닌 한 그 흠을 이유로 감액처분 후 남은 이 사건 각 처분의 효력을 다툴 수 없음. 원심은 변경허가에 소급효가 없다거나 흠의 치유 법리가 적용된다는 이유로 당초 처분의 위법사유로 삼았는바, 이는 변경허가의 효력, 변경·감액처분의 허용 여부 및 흠 있는 행정행위의 치유에 관한 법리를 오해한 것임. 또한 변경허가의 흠 존재 여부 및 당연무효 해당 여부에 관하여 심리·판단하였어야 함.

결론

• 원심판결 중 피고 패소 부분 파기, 서울고등법원에 환송

원고 상고이유 제1점 — 점용료 산정 기준 토지(지하 부분의 (주소 2 생략) 토지 인접 여부)

법리

• 인근 토지가 도로점용 부분과 '닿아 있는지'는 물리적으로 닿아 있는지를 기준으로 판단.

포섭

• 원심은 이 사건 지상 부분 중 ①, ② 구간 및 지하 부분이 (주소 2 생략) 토지에 물리적으로 닿아 있다고 할 수 없다고 판단하였고, 이에 따라 (주소 1 생략) 토지의 개별공시지가만으로 지하 부분 점용료를 산정한 조치를 적법하다고 보았음.

결론

• 원심 판단 정당, 상고이유 제1점 이유 없음.

원고 상고이유 제2점 — 무상점용 확약·신뢰보호원칙 위반 여부

법리

• 신뢰보호원칙은 행정청이 국민에게 신뢰의 대상이 되는 공적 견해를 표명한 경우 적용됨.

포섭

• 지하도로 설치 협약상 '무상사용 허가' 문언은 협의 과정 및 관련 규정에 비추어 '점용료'가 아닌 '시설사용료'를 면제한다는 취지임. 피고가 점용료 면제의 의사표시를 하였다고 볼 수 없음.

결론

• 원심 판단 정당, 상고이유 제2점 이유 없음.

원고 상고이유 제3점 — 점용료 감면 의무 및 재량권 일탈·남용 여부

법리

• 도로관리청은 구 도로법 제68조에 열거된 감면사유가 있을 때만 감면 여부 재량을 가지며, 열거된 사유 이외의 사정을 이유로 한 감면은 원칙적으로 허용되지 않음.

포섭

• 원고가 자신의 부담으로 지하도로 공사를 완료하여 무상 기부채납하고 유지관리비를 부담하며, 사유지에 구분지상권을 설정해 주었고, 지상·지하 부분 면적이 일부 중복되는 사정이 있더라도, 이는 구 도로법 제68조의 감면사유에 해당하지 않음.

결론

• 원심 판단 정당, 재량권 일탈·남용 없음. 상고이유 제3점 이유 없음.

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참조: 대법원 2019. 1. 17. 선고 2016두56721 판결