2019두39048 투기폐기물제거조치명령취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 폐기물관리법 제8조 제3항의 '필요한 조치'에 무단투기 폐기물의 제거명령이 포함되는지 여부
• 토지소유자가 청결유지의무(폐기물관리법 제7조 제2항)를 위반하였는지 여부
• 폐기물관리법 제8조 제3항에 따른 조치명령과 제48조에 따른 조치명령의 관계

소송법적 쟁점

• 폐기물관리법 제8조 제3항의 '필요한 조치'가 명확성 원칙에 위배되는지 여부
• 「양주시 폐기물 관리 조례」 제6조가 법률유보원칙에 위배되는지 여부

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2) 사실관계

• 피고(양주시장)는 2015. 10. 6. 이 사건 토지(양주시 ○면 △△리 대 2,904㎡ 및 잡종지 940㎡)에 소각 잔재물, 폐섬유, 건설폐기물 등 약 30여 t이 적재되어 있음을 확인하고, 2015. 10. 8. 소외인에게 폐기물관리법 제48조에 따라 폐기물 제거 조치명령을 내림
• 원고는 의정부지방법원 임의경매절차(2014타경59609)에서 이 사건 토지를 매수하여 2015. 11. 12. 소유권 취득
• 피고는 2016. 3. 30. 현장조사 결과 기존 폐기물 30여 t이 제거되지 않았음을 확인하고, 2017. 2. 20. 재조사에서 폐합성수지, 폐비닐, 폐섬유 등 사업장 폐기물 약 500t이 최근 1~2개월 이내 무단투기된 것을 확인함
• 피고는 2017. 7. 7. 원고에게 폐기물관리법 제8조 제3항에 따라 '2017. 12. 31.까지 이 사건 토지에 방치된 폐기물을 제거하라'는 이 사건 처분을 함
• 원고는 소유권 취득 당시 폐기물 투기 사실을 몰랐으나, 그 후에도 토지를 관리하지 않고 방치하여 다량의 폐기물이 추가 투기되었고, 제거 노력을 전혀 하지 않음

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
폐기물관리법 제7조 제2항	토지소유자 등은 소유·점유·관리 토지나 건물의 청결유지의무 부담
폐기물관리법 제8조 제3항	토지소유자 등이 청결유지의무 불이행 시 시장 등이 조례에 따라 필요한 조치 명할 수 있음
폐기물관리법 제48조	폐기물 무단투기 등 처리기준 위반 시 관련자에게 폐기물 처리 조치명령 가능
양주시 폐기물 관리 조례 제6조 제1항·제2항	청결유지명령의 대상 행위 및 조치 내용 세분화·구체화

판례요지

• '필요한 조치'에 폐기물 제거명령 포함 여부

  • 관련 조항의 문언·체계·입법 취지 및 폐기물관리법 제1조의 목적을 종합하면, 폐기물관리법 제8조 제3항의 '필요한 조치'는 단순히 청결유지나 대청소를 명하는 소극적 조치에 한정되지 않고, 적치·방치된 폐기물에 대한 제거를 명하는 조치도 포함됨
  • 일반 국민이 이 점을 충분히 예측할 수 있으므로, 명확성 원칙에 위배되지 않음

• 명확성 원칙 판단 기준

  • 법규범이 명확한지 여부는 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 판단함 (대법원 2007. 12. 27. 선고 2005두9651 판결 참조)
  • 법규범의 의미내용은 문언뿐 아니라 입법 목적·취지·연혁·체계적 구조를 종합적으로 고려하는 해석에 의해 구체화됨

• 조례의 법률유보원칙 위반 여부

  • 법령의 위임에 따른 조례가 위임의 한계를 준수하는지는 입법 목적·규정 내용·체계·다른 규정과의 관계 등을 종합하여 판단함 (대법원 2018. 8. 30. 선고 2017두56193 판결 참조)
  • 「양주시 폐기물 관리 조례」 제6조는 폐기물관리법 제8조 제3항의 명시적 위임에 따라 제정되었고, 대상 행위 요건을 세분화·구체화하였을 뿐 새로운 입법을 한 것이 아니므로 법률유보원칙에 위배되지 않음

• 폐기물관리법 제8조 제3항과 제48조의 관계

  • 제8조 제3항에 따른 조치명령: 토지소유자 등의 청결유지의무 이행 확보 목적, 위반 시 100만 원 이하의 과태료(제68조 제3항 제2호)
  • 제48조에 따른 조치명령: 폐기물의 처리기준·방법 준수 확보 목적, 위반 시 3년 이하 징역 또는 3천만 원 이하 벌금(제65조 제23호)
  • 규율 대상, 처분 상대방·요건, 위반 시 효과가 서로 달라 별개의 제도이므로, 제48조에 따른 명령과 별도로 제8조 제3항 및 조례에 의한 폐기물 제거 조치명령 가능함

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4) 적용 및 결론

쟁점 ①: '필요한 조치'의 범위 및 명확성 원칙 위반 여부

• 법리 — 폐기물관리법 제8조 제3항의 '필요한 조치'는 관련 조항의 체계·목적·취지를 종합하면 폐기물 제거명령 포함; 명확성 원칙은 예측가능성 및 자의적 법집행 배제 여부로 판단
• 포섭 — 폐기물관리법 제1조의 목적, 제7조 제2항의 청결유지의무, 조례 제6조의 구체화 내용을 고려할 때 일반 국민이 '필요한 조치'에 폐기물 제거가 포함됨을 충분히 예측 가능함; 자의적 해석 여지를 줄 정도로 불명확하거나 광범위한 재량 부여에 해당하지 않음
• 결론 — 명확성 원칙 위배 없음

쟁점 ②: 조례의 법률유보원칙 위반 여부

• 법리 — 위임의 한계는 수권 규정의 입법 목적·내용·체계 등을 종합하여 판단; 위임 범위를 벗어나 새로운 입법을 하였는지가 핵심
• 포섭 — 「양주시 폐기물 관리 조례」 제6조 제1항은 수권 규정 문언과 동일하게 '필요한 조치'를 규정하고, 제2항은 대상 행위를 세분화·구체화하는 데 그쳤으므로 위임 범위 내임
• 결론 — 법률유보원칙 위배 없음

쟁점 ③: 토지소유자인 원고에 대한 이 사건 처분의 적법성

• 법리 — 제8조 제3항과 제48조는 별개 제도이므로 별도로 청결유지명령 가능; 토지소유자 등이 청결유지의무를 이행하지 않으면 조례에 따라 폐기물 제거명령 발령 가능
• 포섭 — 원고는 소유권 취득 당시 폐기물 투기 사실을 몰랐더라도, 이를 알게 된 이후에도 토지를 관리하지 않고 방치하여 폐기물이 약 30여 t에서 약 500t으로 증가함; 제거 노력도 전혀 하지 않아 폐기물관리법 제7조 제2항의 청결유지의무를 위반함
• 결론 — 피고의 이 사건 처분(폐기물 제거 조치명령)은 적법함; 상고 기각

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참조: 대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두39048 판결