2016두35199 과징금납부명령및감면신청기각처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 자진신고 감면기각처분이 과징금 부과처분과 별개의 독립적 처분인지 여부
• 원고가 1순위 조사협조자 요건을 충족하는지 여부
• 공정거래법 제22조의2 제3항의 대통령령 위임이 포괄위임금지 원칙에 위반되는지 여부
• 공정거래법 시행령 제35조 제1항 제6호(2순위 감경 배제 규정)가 모법의 위임 범위를 일탈하는지 여부
• 비등기 임원의 직접 관여를 이유로 한 과징금 가중(이 사건 고시조항 적용)이 재량권 일탈·남용인지 여부
• 과징금 산정 과정에서 비례·평등 원칙 위반 여부

소송법적 쟁점

• 감면기각처분의 취소를 과징금 부과처분과 별도로 구할 소의 이익 존재 여부
• 원심의 감면기각처분 소 각하 판단의 당부 및 불이익변경금지 원칙 적용 여부

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2) 사실관계

• 고양삼송 수질복원센터 시설공사(계약금액 약 430억 원) 입찰은 설계점수 50%, 가격점수 50% 반영 방식으로 진행됨
• 원고와 소외 회사는 2009. 9.경 각 비등기 임원(소외 1 상무, 소외 2 상무)을 통하여 가격경쟁을 하지 않기로 합의하고, 입찰가격을 예정가의 94.8%(원고)·94.78%(소외 회사)로 정하여 투찰하기로 합의함(이 사건 공동행위)
• 원고와 소외 회사는 2009. 9. 29. 입찰서류를 제출함으로써 공동행위를 실행하였고, 원고 공동수급체가 낙찰자로 결정됨
• 소외 회사는 2011. 10. 19. 피고에게 진술서·입찰가격품의서 등 증거를 최초로 제출하며 감면신청을 함 (1순위 조사협조자)
• 원고는 2014. 5. 19.(조사협조 시작은 2014. 2. 24.) 비로소 감면신청을 하며 비등기 임원 협의 관련 증거를 제출함
• 피고는 2014. 9. 11. 공정거래법 제19조 제1항 제8호 위반(부당공동행위)을 이유로 원고에 대하여 시정명령 및 31억 200만 원의 과징금납부명령(이 사건 과징금 부과처분, 의결 제2014-186호)을 하고, 같은 날 별개로 공정거래법 시행령 제35조 제1항 제6호에 기하여 원고의 감면신청을 기각하는 결정(이 사건 감면기각처분, 의결 제2014-188호)을 함
• 이 사건 공동행위에는 2개 사업자만 참여하였고, 소외 1 상무는 이 사건 입찰 당시 환경영업팀장으로서 입찰수주 관련 영업총괄을 담당하며 소외 회사 담당임원과 직접 접촉하는 등 공동행위에 직접 관여함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
공정거래법 제19조 제1항 제8호	부당한 공동행위(담합) 금지
공정거래법 제21조, 제22조	시정명령 및 과징금 부과 근거
구 공정거래법 제22조의2	자진신고자 등에 대한 시정조치·과징금 감경 또는 면제
공정거래법 시행령 제35조 제1항 제2호 (가)목	1순위 조사협조자 요건: 증거 충분 확보 전 협조 필요
공정거래법 시행령 제35조 제1항 제6호	2개 사업자 담합 또는 1순위 자진신고 후 2년 이상 경과 시 2순위 감경 배제
공정거래법 시행령 제35조 제1항 제6호 부칙 제2조	개정 시행령 시행 후 자진신고·조사협조하는 경우부터 신규 규정 적용
공정거래법 제55조의3 제1항 제1호	과징금 결정 시 위반행위의 내용 및 정도 참작 의무
구 공정거래법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 제2호 (다)목	위반사업자의 고의·과실, 위반행위 성격 등 사유 고려 과징금 조정
이 사건 고시조항(과징금부과 세부기준 고시 IV. 3. 나(5))	이사 이상 고위 임원(등기 여부 불문)이 위반행위에 직접 관여 시 10% 이내 과징금 가중
공정거래법 제2조 제5호	'임원' 정의: 상법상 이사로 한정하지 않고 지배인 등 총괄 상업사용인 포함

판례요지

• 감면기각처분의 독립성 및 소의 이익

  • 과징금 등 처분과 감면기각처분은 근거 규정·요건·절차·법적 성격이 모두 구별되는 독립적 별개 처분임
  • 자진신고 감면 인정 여부는 과징금액 결정 이후 별도 요건 충족 여부를 판단하는 단계에서 결정됨
  • 감면기각처분은 자진신고 사업자의 감면신청에 대한 거부처분의 성격을 지님
  • 따라서 과징금 등 처분과 별도의 처분서로 감면기각처분을 한 경우 각각의 처분에 대하여 함께 또는 별도로 불복할 수 있고, 소의 이익이 인정됨
  • 원심이 감면기각처분 취소를 구하는 소의 이익을 부정하여 각하한 것은 권리보호이익에 관한 법리 오해임
  • 다만 원고만이 상고하였으므로 불이익변경금지 원칙상 원고에게 불이익하게 청구기각 판결을 할 수 없어, 소를 각하한 원심판결을 유지할 수밖에 없음

• 1순위 조사협조자 해당 여부

  • 1순위 조사협조자가 되려면 공정거래위원회가 정보를 입수하지 못하였거나 증거를 충분히 확보하지 못한 상태에서 조사에 협조하였어야 함
  • 소외 회사가 먼저 입찰가격 결정 과정·방법 등 공동행위 내용이 구체적으로 기재된 증거를 제출하였으므로, 원고의 협조 이전에 이미 피고가 충분한 증거를 확보한 것으로 봄

• 포괄위임금지 및 시행령 위임범위 일탈 여부

  • 위임명령은 위임조항뿐만 아니라 법률의 전반적 체계, 취지·목적, 관련 법규를 유기적·체계적으로 종합하여 예측가능성을 판단하여야 함 (대법원 2003두7606 등)
  • 자진신고자 등 감면제도의 취지는 참여 사업자 간 신뢰를 약화시켜 공동행위를 중지·예방하려는 것임 (대법원 2009두15043 등)
  • 공정거래법 제22조의2 제3항이 위임한 '감경 또는 면제되는 자의 범위와 기준·정도에 관한 세부사항'에는 감면 혜택을 받을 수 없는 소극적 자격도 포함됨
  • 부당공동행위 유형이 다양하고 경제상황에 따른 탄력적 규율 필요성, 수범자인 사업자의 완화된 예측가능성 요건을 고려할 때 포괄위임금지 원칙 위반이 아님
  • 이 사건 시행령은 모법의 취지에 부합하고 합리적이며, 위임 범위를 일탈한 것으로 볼 수 없음

• 이 사건 시행령 적용 여부

  • 이 사건 부칙에 따라 후순위 자진신고자 등의 자진신고·협조 시점을 기준으로 이 사건 시행령 적용 여부가 결정됨
  • 원고는 2014. 2. 24. 조사협조를 시작하였으므로 이 사건 시행령이 적용되어 2순위 과징금 감경을 받을 수 없음

• 비등기 임원 관여에 따른 과징금 가중

  • 과징금 부과처분은 재량행위이나, 사실 오인 또는 비례·평등 원칙 위반이 있으면 재량권 일탈·남용으로 위법함 (대법원 2009두15005 등)
  • 이 사건 고시조항은 재량준칙(행정청 내부 사무처리준칙)이고, 헌법·법률에 합치되지 않거나 객관적 합리성이 없어 재량권을 남용한 것이 아닌 한 행정청의 의사는 존중됨 (대법원 2011두28783 등)
  • 공정거래법 제2조 제5호의 임원 정의도 상법상 이사로 한정하지 않음
  • 비등기 임원이라도 일반 직원과 달리 의사결정·업무집행 권한 범위에서 차이가 있고, 단순 간접 관여를 넘어 위반행위를 주도·계획하거나 직접 관여한 경우 '위반사업자의 고의, 위반행위의 성격과 사정'에 대한 평가를 달리할 수 있는 사정에 해당함
  • 비등기 임원이 위반행위에 직접 관여한 경우를 이 사건 고시조항 적용대상으로 보아 10% 이내 과징금 가중은 헌법·공정거래법령에 합치되지 않거나 객관적 합리성이 없이 현저히 부당하다고 할 수 없음
  • 비등기 임원의 실질적 지위가 일반 직원과 마찬가지라는 등의 특별한 사정이 없는 한, 이를 이유로 곧바로 재량권 일탈·남용에 해당한다고 볼 수 없음

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 감면기각처분의 소의 이익

• 법리: 과징금 등 처분과 감면기각처분은 근거 규정·요건·절차·법적 성격이 구별되는 독립적 별개 처분으로, 각 처분에 고유한 위법사유가 구별되므로 별도의 소의 이익이 인정됨
• 포섭: 피고는 2014. 9. 11. 의결 제2014-186호(과징금 부과처분)와 의결 제2014-188호(감면기각처분)를 별개 처분서로 각각 의결함. 두 처분은 근거 법조항(공정거래법 제21·22조 vs. 제22조의2), 요건(공동행위 성립 여부 vs. 자진신고 요건 충족), 절차(통상 심리 vs. 분리 심리·의결 가능)에서 명확히 구별됨
• 결론: 이 사건 감면기각처분 취소를 구하는 소의 이익이 인정됨. 원심의 소 각하 판단은 법리 오해에 해당함. 다만 원고만 상고한 이상 불이익변경금지 원칙상 청구기각으로 변경 불가하여 원심 각하 판결 유지

쟁점 2: 1순위 조사협조자 해당 여부

• 법리: 1순위 조사협조자가 되려면 공정거래위원회가 정보를 입수하지 못하였거나 증거를 충분히 확보하지 못한 상태에서 협조하여야 함
• 포섭: 소외 회사가 2011. 10. 19. 입찰가격 결정 과정·방법 등 공동행위 내용이 구체적으로 기재된 진술서·입찰가격품의서 등을 최초로 제출하였으므로, 원고가 2014. 5. 19. 감면신청을 할 당시 피고는 이미 공동행위에 관한 정보와 증거를 충분히 확보한 상태였음
• 결론: 원고는 1순위 조사협조자에 해당하지 않음

쟁점 3: 이 사건 시행령 위헌·위법 여부 및 2순위 감경 배제

• 법리: 포괄위임금지 원칙 위반 여부는 법률의 전반적 체계·취지·목적 등을 유기적·체계적으로 종합하여 판단하되, 수범자인 사업자의 경우 예측가능성 요건을 완화할 필요가 있음. 감면 세부사항에는 소극적 자격(감면 배제)도 포함됨
• 포섭: 이 사건 시행령이 2개 사업자 담합이거나 1순위 자진신고 후 2년 이상 경과한 경우 2순위 감경을 배제한 것은 감면제도의 취지(참여 사업자 간 신뢰 약화를 통한 공동행위 중지·예방)에 부합하는 합리적 내용으로, 포괄위임금지 원칙 및 위임범위 이탈에 해당하지 않음. 원고는 2014. 2. 24. 조사협조를 시작하여 이 사건 시행령 시행(2012. 6. 19.) 이후에 해당하므로 부칙에 따라 이 사건 시행령이 적용됨. 또한 원고는 소외 회사와 2개 사업자만 담합에 참여한 경우에 해당함
• 결론: 이 사건 시행령은 적법하고, 원고에게 2순위 감경은 인정되지 않음

쟁점 4: 비등기 임원 관여를 이유로 한 과징금 가중의 적법성

• 법리: 과징금 부과는 재량행위이고, 이 사건 고시조항은 재량준칙임. 비등기 임원이라도 위반행위에 직접 관여한 경우 고의·위반행위의 성격 평가에 영향을 주므로, 이를 이유로 10% 이내 과징금 가중은 객관적 합리성이 있음
• 포섭: 원고의 비등기 임원인 소외 1 상무는 환경영업팀장으로서 입찰수주 영업총괄을 담당하며 소외 회사 담당임원과 직접 접촉하는 등 이 사건 공동행위에 직접 관여함. 소외 1 상무가 일반 직원과 실질이 동일하다는 특별한 사정은 인정되지 않음. 피고는 아울러 원고의 2013 사업연도 당기순이익 적자, 공동수급체 구성 사정 등을 감안하여 과징금을 일부 감경함
• 결론: 비등기 임원 관여를 이유로 한 과징금 가중은 재량권 일탈·남용에 해당하지 않음. 이 사건 과징금 부과처분은 적법함

최종 결론: 상고 기각. 상고비용 원고 부담

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참조: 대법원 2017. 1. 12. 선고 2016두35199 판결