2014두44502 이행강제금부과처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 이 사건 조정기준(2012·2013년도 건물 및 기타물건 시가표준액 조정기준)상 '멸실 개축'과 '멸실외 개축'의 개념 및 구별 기준이 명확성 원칙에 위배되는지 여부
• 멸실 개축과 멸실외 개축에 상이한 ㎡당 시가표준액산출비율(0.85 대 0.55)을 적용하는 이 사건 산출요령이 평등원칙에 위배되는지 여부
• 이 사건 산출요령의 법규명령으로서 효력 인정 여부

소송법적 쟁점

• 하위법령이 상위법령에 저촉되는지 여부가 명백하지 아니한 경우 합헌적(합법적) 해석의 가능성 및 무효 선언의 한계

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2) 사실관계

• 원고 소유 건축물에 대하여 피고(서울특별시 중구청장)가 구 건축법 제80조 제1항 제1호에 근거하여 이행강제금을 부과함
• 이행강제금 산정 시 이 사건 조정기준에 따른 시가표준액이 적용됨
• 해당 건축물은 시멘트벽돌조 건물로서 개축이 문제된 사안임
• 이 사건 조정기준은 멸실 개축에 0.85, 멸실외 개축에 0.55의 ㎡당 시가표준액산출비율을 각각 적용함
• 원심(서울고등법원 2014. 10. 14. 선고 2014누51090 판결)은 이 사건 산출요령이 명확성 원칙 및 평등원칙에 위반하여 위법·무효라고 판단하여 원고 승소 판결함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 건축법(2015. 8. 11. 법률 제13471호 개정 전) 제80조 제1항 제1호	무허가·무신고 건축물에 대해 시가표준액 1㎡당 금액의 100분의 50에 위반면적을 곱한 금액 이하로 이행강제금 부과
지방세법 제4조 제2항	시가표준액은 기준가격에 과세대상별 특성을 고려하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 지방자치단체장이 결정한 가액
지방세법 시행령 제4조 제1항 제1호	시가표준액 산정 기준 — 건물신축가격기준액에 구조별·용도별·위치별 지수, 경과연수별 잔존가치율, 가감산율 적용하여 행정자치부장관이 정하는 기준
건축법 시행령 제2조 제3호	개축 = 기존 건축물의 전부 또는 일부(내력벽·기둥·보·지붕틀 중 셋 이상 포함)를 철거하고 같은 규모 범위에서 다시 축조하는 것

판례요지

• 법규명령으로서 고시의 효력

  • 행정 각부의 장이 정하는 고시라 하더라도 법령의 규정에서 특정 행정기관에 법령 내용의 구체적 사항을 정하는 권한을 부여함으로써 그 법령 내용을 보충하는 기능을 가질 경우, 형식과 상관없이 근거 법령 규정과 결합하여 대외적으로 구속력 있는 법규명령으로서의 효력을 가짐 (대법원 1999. 6. 22. 선고 98두17807 판결 등 참조)

• 하위법령 위반 여부 판단 기준

  • 국가 법체계는 통일체를 이루므로 상·하규범 간 충돌은 최대한 배제되어야 함
  • 규범 무효 선언 시 법적 혼란·불안정 및 법적 공백의 폐해를 회피할 필요성이 있음
  • 하위법령이 상위법령에 저촉되는지 여부가 명백하지 아니한 경우, 관련 법령의 내용·입법 취지·연혁을 종합적으로 살펴 하위법령의 의미를 상위법령에 합치되도록 해석하는 것이 가능하다면, 쉽게 무효를 선언할 것은 아님 (대법원 2001. 8. 24. 선고 2000두2716 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두3527 판결 등 참조)

• 멸실 개축·멸실외 개축의 구별 기준 및 합리성

  • '철거'는 건축물 등의 전부 또는 일부를 제거하는 행위 개념인 반면, '멸실'은 철거 등의 사유로 건축물이 경제적 효용을 상실할 정도로 파괴된 상태를 의미함
  • '멸실 개축' = 기존 건축물의 전부 또는 일부가 철거되어 경제적 효용을 상실한 상태에서 새롭게 같은 규모 범위에서 다시 축조하는 것
  • '멸실외 개축' = 기존 건축물의 전부 또는 일부가 철거되었으나 철거 부분 중 경제적 효용을 상실하지 아니한 부분을 다시 활용하여 같은 규모 범위에서 다시 축조하는 것
  • 멸실외 개축의 경우 철거된 기존 건축물 부분을 다시 활용하는 범위에서 개축 비용이 절감되므로, 멸실 개축보다 낮은 ㎡당 시가표준액산출비율을 적용하는 것은 타당함
  • 따라서 이 사건 산출요령은 명확성 원칙 위배 아님, 평등원칙 위배도 아님

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 명확성 원칙 위배 여부

• 법리 — 하위법령이 상위법령 저촉 여부가 명백하지 않은 경우 합치적 해석이 가능하면 쉽게 무효를 선언할 것이 아님
• 포섭 — '멸실'과 '철거'는 사전적으로 구별 가능한 개념으로, '멸실 개축'은 철거된 부분이 경제적 효용을 상실한 경우, '멸실외 개축'은 철거된 부분 중 경제적 효용을 상실하지 아니한 부분을 다시 활용하는 경우로 사전적 정의에 따라 명확히 구별됨. 개념이 명확하지 않다고 볼 근거 없음
• 결론 — 이 사건 산출요령은 명확성 원칙에 위배되지 않음

쟁점 ② 평등원칙 위배 여부

• 법리 — 합리적 이유 없이 같은 것을 다르게 취급하는 경우에만 평등원칙 위반
• 포섭 — 멸실외 개축은 철거된 기존 부분 중 경제적 효용을 상실하지 아니한 부분을 재활용하므로 멸실 개축에 비해 공사비가 절감됨. 이를 반영하여 ㎡당 시가표준액산출비율을 낮게 정한 것(0.55)은 멸실 개축(0.85)과의 차별에 합리적 이유가 있음
• 결론 — 이 사건 산출요령은 평등원칙에 위배되지 않음

최종 결론

• 원심이 이 사건 산출요령을 명확성 원칙 및 평등원칙 위반을 이유로 위법·무효라고 판단한 것은 산출요령의 효력에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있음
• 원심판결 파기, 서울고등법원 환송

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참조: 대법원 2016. 12. 15. 선고 2014두44502 판결