2016두61051 폐기물처리시설설치비용부담금부과처분취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 이 사건 조례 [별표] 중 '관리동', '세차동 등 기타시설' 부지면적 산정 부분이 상위법령(폐기물시설촉진법·시행령)의 위임범위를 벗어나 무효인지 여부
- 이 사건 조례에서 '주민편익시설 설치'에 필요한 면적을 부지면적에 포함시켜 설치비용 해당금액을 산정하는 부분이 위임의 한계를 벗어나 무효인지 여부
- 부지매입단가를 당해 공동주택단지·택지의 조성원가로 획일적으로 규정한 조례 부분의 효력 및 해석
- 음식물류폐기물처리시설에 규모지수 1.2를 적용한 것이 위법한지 여부
소송법적 쟁점
- 사업지구 바깥 토지가 시설부지로 확정된 경우인지에 대한 원심의 사실인정이 자유심증주의의 한계를 벗어났는지 여부
2) 사실관계
- 원고(한국토지주택공사)는 공동주택단지 또는 택지를 개발하는 사업시행자임
- 피고(전주시장)는 구 폐기물시설촉진법 제6조 및 「전주시 폐기물처리시설 설치비용 징수와 기금설치 및 운용에 관한 조례」(이하 '이 사건 조례')에 근거하여 원고에게 폐기물처리시설 설치비용 부담금을 부과함
- 이 사건 조례 제4조 및 [별표]는 부지면적 산정 시 ① 관리동(각 330㎡ 또는 500㎡), ② 세차동 등 기타시설(각 330㎡ 또는 500㎡), ③ 주민편익시설(시설부지면적의 10%)을 포함하도록 규정함
- 피고는 사업지구 밖에 이미 설치·운영 중인 기존 폐기물처리시설을 활용할 예정이었으나, 원심은 해당 사업지구 바깥 토지가 시설부지로 확정된 경우로 볼 수 없다고 판단함
- 원심은 ① '관리동', '세차동 등 기타시설' 부지면적 산정 부분이 위임범위를 벗어나 무효라고 보아 그 부분 부과는 위법하다고 판단하고, ② '주민편익시설 설치비용'을 포함한 처분은 적법하다고 판단함
- 양측 모두 상고함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 구 폐기물시설촉진법 제6조 제1항·제2항·제4항 | 대통령령으로 정하는 규모 이상 사업시행자는 폐기물처리시설을 설치하거나 설치비용 해당금액을 시장 등에게 납부하여야 함; 산정방법·납부절차는 대통령령으로 위임 |
| 구 폐기물시설촉진법 시행령 제4조 제3항·제4항 | 설치비용은 부지매입비용과 시설설치비용으로 구분 산정; 그 밖의 필요한 사항은 지방자치단체 조례로 위임 |
| 지방자치법 제22조 | 주민의 권리제한·의무부과에 관한 사항을 조례로 정할 때에는 법률의 위임 필요 |
| 행정규제기본법 제4조 제3항 | 지방자치단체 조례의 규제는 법률의 위임 있어야 함 |
| 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제202조 | 자유심증주의; 사실인정은 사실심법원의 전권 |
판례요지
- 하위법령 합치 해석 원칙: 하위법령이 상위법령에 저촉되는지 여부가 명백하지 않은 경우, 관련 법령의 내용·입법 취지·연혁 등을 종합하여 상위법령에 합치되는 해석이 가능하면 무효를 쉽게 선언해서는 안 됨 (대법원 2015두48655 전원합의체)
- 조례의 위임범위 판단 기준: 법령에서 조례에 위임한 경우, 수권 규정의 입법 목적·규정 내용·규정 체계·다른 규정과의 관계 및 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 여부를 종합 고려하여야 함 (대법원 2017두56193)
- '관리동'·'세차동 등 기타시설' 부지면적 산정 조례 부분 — 유효: 시행령은 시설설치비용 산정기준은 상세히 규정하면서 부지면적 산정기준은 두지 않았으므로, 지방자치단체에게 장래 폐기물처리시설의 규모·운영방식·관리수요 등을 예측하여 필요 면적을 정할 재량이 부여된 것으로 봄. 관리동·세차동 등 기타시설은 폐기물처리시설의 원활한 관리·운영을 위해 필요한 시설로서 폐기물시설촉진법의 입법 목적 달성에 기여함. 최소 부지면적 330㎡(100평)는 비합리적으로 과다하다고 보기 어려움. 이 사건 조례는 향후 설치될 시설 기준으로 정한 것이므로 기존 시설이 기준에 미달하더라도 무효 근거가 되지 않음
- '주민편익시설' 면적 포함 조례 부분 — 무효: 폐기물시설촉진법·시행령의 문언과 체계상 사업시행자가 설치하여야 하는 폐기물처리시설에 주민편익시설은 포함되지 않고, 설치비용 해당금액에 주민편익시설 설치비용도 포함되지 않음 (대법원 2016두35229). 이를 포함하여 산정하도록 한 조례 부분은 위임의 한계를 벗어나 새로운 입법을 한 것과 다름없어 효력 없음
- 부지매입단가 조례 부분 — 해당 사업지구 바깥 토지가 시설부지로 확정된 경우에는 불적용: 조례 제4조 제1호가 부지매입단가를 당해 사업지구의 ㎡당 조성원가로 정한 것은 시설부지가 해당 사업지구 내로 확정되거나 미확정된 경우에만 적용되고, 사업지구 바깥 토지가 시설부지로 확정된 경우에는 그 실제 매입비용이 기준이 됨. 이와 같이 해석하는 한 위임의 한계를 벗어나지 않음 (대법원 2013두8431)
- 음식물류폐기물처리시설 규모지수 1.2 적용 — 적법: 이 사건 조례 제6조 제3항이 1일 처리능력 30t 기준으로 규모지수를 적용하도록 한 것은 시행령보다 가중된 기준이 아니라 시행령 내용을 구체화한 것에 불과함
4) 적용 및 결론
쟁점 ① '관리동'·'세차동 등 기타시설' 부지면적 산정 조례 부분의 효력
- 법리: 상위법령 합치 해석이 가능한 경우 하위법령 무효를 쉽게 선언하면 안 되고, 조례에 재량이 부여된 경우 현저히 불합리하지 않은 한 유효
- 포섭: 시행령은 부지면적 산정기준을 규정하지 않아 지방자치단체에 재량이 부여된 것으로 봄. 관리동·세차동 등 기타시설은 폐기물처리시설 관리·운영에 필요한 시설이고, 최소 330㎡ 기준은 비합리적으로 과다하지 않음. 원심은 실제 비용보다 지나치게 가중될 위험이 있다고 보아 무효로 판단하였으나, 이는 상위법령에 합치되는 해석 가능성을 간과한 것
- 결론: 원심 판단은 법리오해로 파기 대상
쟁점 ② '주민편익시설' 면적 포함 조례 부분의 효력
- 법리: 법률의 위임 없이 주민의 의무를 부과하는 조례는 효력 없음; 설치비용 해당금액에 주민편익시설 설치비용은 포함되지 않음
- 포섭: 이 사건 조례 제4조 제2호 및 [별표]는 총부지면적에 시설부지면적의 10%에 해당하는 주민편익시설 면적을 포함시킴으로써 법령상 근거 없이 원고의 부담을 가중함. 원심은 시장 등이 주민편익시설까지 설치하도록 하는 것이 부당하다는 이유로 해당 처분을 적법하다고 보았으나, 설치비용 해당금액의 범위에 관한 법리를 오해한 것
- 결론: 원심 판단은 법리오해로 파기 대상
쟁점 ③ 부지매입단가 산정 및 사업지구 바깥 토지 확정 여부
- 법리: 사업지구 바깥 토지가 시설부지로 확정된 경우에는 그 실제 매입비용이 설치부담금 산정기준이 되고 조례 규정은 불적용
- 포섭: 원심은 기존 시설 활용 예정이라도 사업지구 바깥 토지가 시설부지로 확정된 경우가 아니라고 보아 조례 기준 적용을 유지하였음. 기록상 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 법리를 오해한 잘못 없음
- 결론: 이 부분 상고이유 불채택
쟁점 ④ 음식물류폐기물처리시설 규모지수 적용
- 법리: 조례가 시행령 내용을 구체화하는 범위 내이면 유효
- 포섭: 규모지수 1.2 적용은 시행령 규정을 구체화한 것에 불과하고 시행령보다 가중된 기준을 정한 것이 아님
- 결론: 이 부분 상고이유 불채택
최종 결론
원심판결 파기, 광주고등법원에 환송. 관여 대법관 일치 의견.
참조: 대법원 2019. 7. 10. 선고 2016두61051 판결
