92누1162 주택건설사업계획승인처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 주택건설사업계획승인 시 도시계획법상 중앙도시계획위원회 의결 및 주민의견청취 절차를 별도로 거쳐야 하는지 여부
• 사업대상 토지가 사립학교의 기본재산인 경우 교육부장관·교육감과의 협의가 필요한지 여부
• 사업계획승인의 효력(사업인정 간주)이 학교용지로 이용 중인 토지에도 미치는지 여부 및 재량권 일탈·남용 해당 여부

소송법적 쟁점

• 건설부장관의 권한을 주택국장·주택과장이 전결·처리한 행정권한 내부위임의 적법성
• 대구직할시장과의 협의 여부에 관한 원심의 판단유탈이 판결 결과에 영향을 미치는지 여부

---

2) 사실관계

• 원고(학교법인 영광학원)는 이 사건 토지를 학교용지로 사용하기 위해 매수하였고, 당시 학교법인의 수익용 기본재산으로 등록됨
• 이 사건 토지는 지적공부상 학교용지로 변경되지는 않았으나, 농과대학 및 장애자를 위한 특수학교의 실습지로 이용 중임
• 피고(건설부장관)는 피고보조참가인(대한주택공사)에 대하여 주택건설사업계획승인처분을 함
• 피고의 보조기관인 주택과장이 피고 명의로 대구직할시장에게 협의요청공문을 발송하고, 주택국장이 사업계획승인공문을 전결하여 피고 명의로 발송·처리함
• 원고는 건설부장관이 대구직할시장과 신청대상토지의 주택건설용지 적정 여부에 관한 협의를 거치지 않았으므로 승인처분이 부적법하다고 주장함

---

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
주택건설촉진법 제33조 제1·4·6항	사업계획승인 시 관계기관의 장과 협의 후 도시계획결정 등을 받은 것으로 간주
도시계획법 제12조, 제16조의2 제2항	도시계획 결정·변경 시 중앙도시계획위원회 의결 및 주민의견청취 절차 규정
사립학교법 제28조 제1·2항	학교법인 기본재산 매도 시 감독청 허가 필요, 학교교육 직접 사용 재산은 매도·담보 금지
토지수용법 제5조, 제14조	주택건설사업계획승인을 사업인정으로 간주, 수용 대상 토지 제한 규정
촉진법시행령 제32조의2 제3항	협의 요청 시 관계서류 사본 첨부 의무
정부조직법 제6조 제1·3항, 건설부위임전결규정	행정권한의 내부위임 및 전결 근거
학교시설사업촉진법 제2 ~ 4조, 제10조	학교시설시행자의 토지수용 특례

판례요지

• 도시계획 관련 별도 절차 불요: 건설부장관이 촉진법 제33조에 따라 관계기관의 장과 협의를 거쳐 사업계획승인을 한 이상 같은 조 제4항의 허가·인가·결정·승인 등이 있는 것으로 볼 것이고, 그 절차와 별도로 도시계획법 제12조 소정의 중앙도시계획위원회 의결이나 주민의견청취 절차를 거칠 필요 없음

• 교육당국과의 협의 불요: 건설부장관이 협의하여야 할 관계기관의 장이란 촉진법 제33조 제4항 각호의 사항을 처리하는 권한을 가진 자임이 법문상 명백하고, 위 제4항은 사립학교 소유 토지에 관하여 아무런 규정을 두지 않으므로, 대상 토지가 사립학교의 기본재산에 속하더라도 교육부장관이나 교육감과의 협의를 거쳐야 한다고 할 수 없음

• 대구직할시장과의 협의 관련 판단유탈: 원심이 이 점을 판단하지 않은 것은 잘못이나, 촉진법시행령 제32조의2 제3항에 따라 관계서류가 대구직할시장에게 송부되었다고 볼 것이고, 을 제2호증의 1·2의 기재를 종합하면 협의가 이루어졌다고 보아야 하므로 판단유탈은 판결에 영향이 없음

• 행정권한의 내부위임: 행정관청이 내부적인 사무처리의 편의를 위하여 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그의 권한을 사실상 행사하게 하는 행정권한의 내부위임은 법률상 허용됨. 주택국장이 사업계획승인공문을 전결하고 주택과장이 협의요청공문을 피고 명의로 처리한 것은 정부조직법 제6조, 정부공문서규정, 건설부위임전결규정에 따라 적법함

• 사업계획승인의 효력 및 재량권 범위: 사업계획승인의 효력은 현재 당해 토지가 제공되고 있는 용도·위치 등 구체적 시설의 공익성과 주택건설사업에 의하여 제공될 구체적 시설의 공익성을 종합적으로 비교·형량하여 결정하여야 함(대법원 1984. 9. 25. 선고 83누500 판결 참조). 이 사건 토지가 교사부지로서 절대적으로 필요하고 대토를 구하기 어렵다는 주장만으로 종전 용도의 공익성이 주택건설사업에 제공되는 것보다 크다고 할 수 없으며, 학교시설사업촉진법상의 특례 규정에 의하여도 결론이 달라지지 않음

---

4) 적용 및 결론

① 도시계획 절차 별도 이행 여부

• 법리: 촉진법 제33조에 따른 관계기관 협의를 거쳐 사업계획승인을 하면 도시계획결정 등을 받은 것으로 간주되므로 별도의 중앙도시계획위원회 의결·주민의견청취 불요
• 포섭: 건설부장관이 촉진법 제33조에 따라 관계기관의 장과 협의를 거쳐 이 사건 사업계획승인을 한 이상, 도시계획법 소정의 별도 절차를 이행하지 않았더라도 위법하지 않음
• 결론: 원고의 이 부분 주장 이유 없음

② 교육당국과의 협의 필요 여부

• 법리: 촉진법 제33조 제4항은 사립학교 소유 토지에 관한 규정을 두지 않으므로 교육부장관·교육감과의 협의 의무 없음
• 포섭: 이 사건 토지가 학교법인의 기본재산에 속하더라도 촉진법 제33조 제4항 각호에 해당하는 사항을 처리하는 권한이 교육당국에 있지 아니하므로 교육부장관이나 교육감과의 협의를 거쳐야 한다고 할 수 없음
• 결론: 원고의 이 부분 주장 이유 없음

③ 대구직할시장과의 협의 흠결 주장

• 법리: 촉진법시행령 제32조의2 제3항에 따라 협의 요청 시 관계서류 사본 첨부 의무가 있으며, 특별한 사정이 없는 한 서류 송부 및 협의가 이루어진 것으로 봄
• 포섭: 원심의 판단유탈이 있으나, 관련 증거(을 제2호증의 1·2)를 종합하면 이 사건에서도 협의가 이루어졌다고 보아야 함
• 결론: 판단유탈은 판결 결과에 영향 없음. 원고의 이 부분 주장 이유 없음

④ 행정권한 내부위임의 적법성

• 법리: 행정권한의 내부위임은 법률상 허용되며, 전결권자가 행정관청 명의로 처리하면 적법함
• 포섭: 주택국장의 전결 및 주택과장의 협의요청공문 발송이 모두 피고(건설부장관) 명의로 이루어졌고 정부조직법·건설부위임전결규정에 근거함
• 결론: 적법한 내부위임에 의한 처리로 위법 없음

⑤ 재량권 일탈·남용 여부

• 법리: 사업계획승인의 효력은 현재 토지의 용도상 공익성과 주택건설사업에 제공될 공익성을 종합 비교·형량하여 결정함
• 포섭: 이 사건 토지가 농과대학·특수학교 실습지로 이용 중인 사정은 인정되나, 교사부지로서의 절대적 필요성·대토 불가 주장만으로 종전 용도의 공익성이 주택건설사업에 제공되는 것보다 크다고 단정할 수 없음. 학교시설사업촉진법상 특례도 결론에 영향 없음
• 결론: 이 사건 사업계획승인처분이 재량권의 일탈·남용에 해당하지 않음. 원고의 이 부분 주장 이유 없음

최종 결론: 상고 기각, 상고비용은 원고 부담

---

참조: 대법원 선고 92누1162 판결