2021두33883 건축허가거부처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 산업집적법상 입주계약 체결로 공장설립 승인이 의제된 경우에도 건축법상 건축허가 및 국토계획법상 개발행위허가를 별도로 받아야 하는지 여부
• 환경오염 발생 우려를 이유로 한 개발행위 불허가처분에서 행정청의 재량적 판단의 범위와 한계
• 아스콘 공장 건축허가 거부처분에 재량권 일탈·남용이 있는지 여부

소송법적 쟁점

• 재량권 일탈·남용에 관한 증명책임의 소재
• 환경오염 발생 우려와 같이 장래 불확실한 상황 예측이 필요한 요건에 대한 사법심사의 강도

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2) 사실관계

• 울산광역시장은 2008. 1. 17. 울주군 ○○면 △△리 일원을 △△일반산업단지 2차(이하 '이 사건 산업단지')로 지정하고 산업단지개발사업 시행함
• 울산광역시장은 분양비율 제고를 위해 2015. 7. 2. 산업단지계획을 변경하여, 단지 내 7개 입주제한 업종(화학물질·화학제품 제조업, 코크스·연탄 및 석유정제품 제조업 등)을 제외한 모든 업종이 입주 가능한 '유치업종 미지정 지역'을 둠
• 원고(영종산업㈜)는 유치업종 미지정 지역 내 이 사건 공장부지(2블록 1로트, 9,664㎡)에서 아스콘 공장 운영을 목적으로, 2016. 7. 15. 울산광역시장과 산업집적법 제38조 제1항에 따라 입주계약 체결함 (이 사건 공장부지는 국토계획법상 일반공업지역)
• 원고는 2018. 1. 17. 피고(울주군수)에게 아스콘 공장(건축면적 2,174.9㎡) 신축 건축허가 신청
• 피고는 2018. 2. 1. 다음 사유로 건축 불허가 처분: ① 인근에 태화강 상류(식수원)·주거지역이 위치하고, 아스콘 제조업 특성상 비산먼지·수질오염·소음 등 환경 문제 발생 우려, 아스콘 제조업은 7개 입주제한 업종과 관련성 있음; ② 공사 차량 통행 시 민가 밀집 도로 이용으로 안전사고 위험

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
산업집적법 제13조 제2항 제2호, 제1항, 제38조 제1항	산업단지에서 제조업을 하려는 자가 관리기관과 입주계약을 체결한 때 시장·군수 등의 공장설립 승인을 받은 것으로 의제
건축법 제11조 제1항	건축허가 요건 및 기준
국토계획법 제56조 제1항	개발행위허가 요건 및 기준
산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법 제8조, 제15조	산업단지계획 변경 절차
환경영향평가법 제33조	환경보전방안 작성 근거
대기환경보전법	특정대기유해물질 배출시설 규제

판례요지

• 입주계약·공장설립 승인 의제와 건축허가의 독립성

  • 산업집적법상 입주계약 체결로 공장설립 승인이 의제되더라도, 이를 건축법상 건축허가 또는 국토계획법상 개발행위허가를 받은 것으로 의제하는 규정은 없음
  • 입주계약과 건축허가·개발행위허가는 목적과 취지, 요건과 효과를 달리하는 별개의 제도이므로, 공장설립 승인이 의제되는 경우에도 공장건물을 건축하려면 건축법상 건축허가와 국토계획법상 개발행위허가를 별도로 받아야 함

• 개발행위 불허가처분에 대한 사법심사의 기준

  • 국토계획법상 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 요건 해당 여부는 행정청의 재량판단 영역에 속함
  • 사법심사는 원칙적으로 재량권의 일탈·남용 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등원칙 위반 여부 등이 판단 기준이 됨 (대법원 2004두6181, 2011두29205 등 참조)
  • 환경 훼손이나 오염 발생 우려를 처분사유로 하는 불허가처분에 대한 심사 시: 해당 지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황, 이해관계자들 사이의 권익 균형, 환경권 보호 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 함
  • '환경오염 발생 우려'와 같이 장래 불확실한 상황 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중하여야 함 (대법원 2016두55490, 2019두45579 등 참조)
  • 처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 사정은 그 처분의 효력을 다투는 자(원고)가 주장·증명하여야 함

• 아스콘 공장의 환경오염 우려에 관한 구체적 판단

  • 아스팔트는 석유 증류 후 잔류물로서 인체 유해한 다환방향족 탄화수소 등 규명되지 않은 화합물 다수 포함; 아스콘 제조 공정에서 다량의 석유화합물이 배출됨은 일반인의 상식으로도 예상 가능
  • 특별한 정제 원료나 특수 공법 적용 등 예외적 사정 없는 한 아스콘 공장은 대기환경보전법상 특정대기유해물질 배출시설임 (대법원 2019두51499 참조)
  • 환경부 대기관리과 가이드라인에서도 아스콘 공장에서 다환방향족 탄화수소·벤젠·시안화수소·아세트알데히드 등 특정대기유해물질과 암모니아·일산화탄소·질소산화물 등 대기오염물질 배출됨을 확인
  • 원고의 대기오염물질 저감 대책(혼합 공정 온도 160도 → 130도 저감)은 황산화물·질소산화물·탄화수소·미세먼지·악취 저감에만 초점이 맞춰져 있고, 그 밖의 특정대기유해물질 저감 방안이나 구체적 저감 수준이 불분명하여 충분한 대책으로 보기 어려움
  • 울산광역시장의 환경보전방안은 산업단지계획 변경 시 일반적 효과를 분석한 것으로, 아스콘 공장 운영 시 환경오염 문제를 구체적으로 검토한 것이 아님
  • 이 사건 공장부지는 삼면이 산으로 둘러싸인 지형으로 대기오염물질 축적 가능성 있고, 국도 및 방음벽은 소음 차단 효과는 있으나 대기오염물질 확산 차단 효과는 미미함
  • 사후적 규제수단 존재만으로 환경오염 우려를 불식할 수 없음; 환경오염은 원상회복이 거의 불가능한 경우가 많으므로 사전 방지가 중요하고, 식수원(태화강 상류) 인접 및 주거지역 밀집이라는 입지 특성상 사후 피해 회복이 어려움

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 입주계약으로 인한 건축허가 의제 여부 및 신뢰 보호

• 법리: 산업집적법상 공장설립 승인 의제는 건축허가·개발행위허가와 별개; 두 제도는 목적·취지·요건·효과를 달리함
• 포섭: 원고가 울산광역시장과 입주계약을 체결하고 아스콘 제조 계획을 밝혔더라도, 이는 건축허가 및 개발행위허가를 받으리라는 정당한 신뢰의 근거가 되지 못함; 피고는 건축법과 국토계획법의 규정 내용과 입법 목적에 따라 독자적으로 허가 기준 충족 여부를 심사·평가할 수 있음
• 결론: 입주계약 체결 및 공장설립 승인 의제 사정만으로 건축허가가 당연히 부여되어야 한다는 신뢰 보호 주장 불인정

쟁점 ② 환경오염 우려를 이유로 한 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부

• 법리: 장래 불확실한 환경오염 발생 우려에 관한 행정청의 재량적 판단은 현저히 합리성을 결여하거나 형평·비례 원칙에 뚜렷이 배치되지 않는 한 폭넓게 존중; 재량권 일탈·남용의 증명책임은 원고에게 있음
• 포섭: ① 아스콘 공장은 특정대기유해물질 배출시설에 해당하고, 원고의 저감 대책은 일부 오염물질에 국한되어 있으며 저감 수준도 불분명함; ② 환경보전방안은 아스콘 공장에 대한 구체적 검토가 아닌 일반적 분석에 불과함; ③ 공장부지는 삼면이 산으로 둘러싸여 대기오염물질 축적 가능성이 있고, 국도·방음벽은 대기오염물질 확산 차단에 효과적이지 않음; ④ 식수원인 태화강 상류와 인접하고 주거지역이 밀집한 입지 특성상 환경오염 발생 시 피해 회복 곤란; ⑤ 사후 규제수단의 존재만으로 환경오염 우려가 불식된다고 볼 수 없음
• 결론: 원심이 위와 같은 사정들에도 불구하고 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용이 있다고 본 것은, 재량권 일탈·남용에 관한 법리 및 증명책임의 소재를 오해하고 필요한 심리를 다하지 아니한 잘못이 있음 → 원심판결 파기, 부산고등법원에 환송

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참조: 대법원 2021. 6. 24. 선고 2021두33883 판결