2017두48734 사업계획승인취소처분취소등

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 중소기업창업법에 따른 사업계획승인으로 의제된 인허가를 사업계획승인과 별도로 독립하여 취소·철회할 수 있는지 여부
• 의제된 산지전용허가 취소가 항고소송의 대상인 처분에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 사업계획승인 취소가 이루어진 상황에서 의제된 산지전용허가 취소를 별도로 다툴 소의 이익이 있는지 여부
• 산지전용허가 취소의 적법성 및 산지전용허가 재취득 가능 여부를 먼저 심리하지 아니한 원심 판단의 위법 여부

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2) 사실관계

• 피고(괴산군수)는 2014. 10. 2. 원고(주식회사 리사이클링테크)에게 구 중소기업창업 지원법 제35조 제1항에 따라 산지전용허가 등이 의제되는 사업계획을 승인함(이하 '이 사건 사업계획승인')
• 이 사건 사업계획승인 시 첨부된 조건 사항에 산지관리법 제37조에 따른 재해 방지 또는 복구 명령 미이행 시 산지전용허가를 취소할 수 있다는 내용 포함
• 피고는 2015. 9. 10. 원고가 산지관리법 제37조에 따른 재해 방지 조치를 이행하지 않았음을 이유로 산지전용허가 취소의 사전통지를 함
• 피고는 2015. 9. 21. 청문절차를 거쳐 2016. 1. 8. 의제된 산지전용허가를 취소한다는 통보를 함(이하 '이 사건 산지전용허가 취소'); 행정심판 및 행정소송 제기 가능하다고 안내
• 피고는 2016. 3. 18. "토지 형질변경 허가 등이 취소(산지전용허가 취소)되어 공장설립 등이 불가능하게 되었다"는 사유로 이 사건 사업계획승인을 취소함(이하 '이 사건 사업계획승인 취소')
• 원심(대전고법)은 이 사건 산지전용허가 취소가 처분에 해당하지 않고 사업계획승인까지 취소된 이상 다툴 실익도 없다고 보아 산지전용허가 취소의 취소청구를 각하하고, 사업계획승인 취소를 적법하다고 판단함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 중소기업창업 지원법 제35조 제1항	사업계획 승인 시 협의를 거친 인허가 사항은 해당 인허가를 받은 것으로 의제
구 중소기업창업 지원법 제33조 제4항, 시행령 제24조 제1항	중소기업청장의 사업계획 승인 관련 업무처리지침 작성·고시 근거
창업사업계획의 승인에 관한 통합업무처리지침 제5조 제1항	의제 인허가 처리 시 각 근거법령의 기준·절차 준수
창업사업계획의 승인에 관한 통합업무처리지침 제15조 제1항, 제2항	협의 미완료 인허가 제외 일부 승인 가능; 재인허가 불가 시 기존 일부 승인 취소 가능 통지 의무
창업사업계획의 승인에 관한 통합업무처리지침 제18조	의제된 인허가 사항의 변경 절차
산지관리법 제37조	재해 방지 또는 복구를 위한 명령

판례요지

• 의제된 인허가의 독립적 취소·철회 가능성

  • 중소기업창업법에 따른 사업계획승인의 경우, 의제된 인허가만 취소 내지 철회함으로써 사업계획 승인의 효력은 유지하면서 해당 의제된 인허가의 효력만을 소멸시킬 수 있음
  • 근거 ①: 인허가의제 조항의 입법 취지는 창구 단일화를 통한 일괄 처리에 있고, 모든 인허가의제 사항에 관하여 일괄하여 사전 협의를 거쳐야 하는 것은 아님(대법원 2012. 2. 9. 선고 2009두16305 판결 참조); 업무처리지침 제15조 제1항이 협의 미완료 인허가 제외 후 일부 승인 가능함을 명확히 함
  • 근거 ②: 의제 인허가 사항에 관한 제출서류, 절차, 기준, 승인조건 부과에 해당 인허가 근거법령 적용(업무처리지침 제5조 제1항, 제8조 제5항, 제16조)하므로, 인허가의제의 취지가 개별법령상 절차·요건 심사를 배제하는 데 있다고 볼 것 아님
  • 근거 ③: 의제된 인허가는 통상적인 인허가와 동일한 효력을 가지므로 그 효력 제거를 위한 취소·철회가 허용될 필요 있음; 업무처리지침 제18조에서 의제 인허가의 변경 절차를 두고 있으므로, 취소·철회 사유 발생 시 해당 의제 인허가의 효력만을 소멸시키는 취소·철회도 가능
  • 근거 ④: 의제된 인허가 중 일부를 취소·철회하면 취소·철회된 인허가를 제외한 나머지 인허가만 의제된 상태가 됨; 이 경우 재인허가가 불가한 경우에는 사업계획승인 자체를 취소할 수 있음

• 의제된 산지전용허가 취소의 처분성

  • 이 사건 산지전용허가 취소는 의제된 산지전용허가의 효력을 소멸시킴으로써 원고의 구체적인 권리·의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위로 항고소송의 대상인 처분에 해당함
  • 피고 스스로도 이를 처분으로 보고 행정절차법상 사전통지 및 청문절차를 거쳤고, 행정심판 및 행정소송 제기 가능하다고 안내한 점을 종합하여 처분성 인정

• 산지전용허가 취소를 별도로 다툴 필요성

  • 이 사건 산지전용허가 취소와 이 사건 사업계획승인 취소는 그 대상과 범위를 달리함
  • 이 사건 산지전용허가 취소에 따라 사업계획승인은 산지전용허가를 제외한 나머지 인허가 사항만 의제하는 것이 되고, 이후 사업계획승인 취소는 그 범위에서의 취소임
  • 따라서 원고로서는 사업계획승인 취소와 별도로 산지전용허가 취소를 다툴 필요 있음

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4) 적용 및 결론

쟁점 1 — 의제된 산지전용허가 취소의 처분성 및 별도 쟁송 필요성

• 법리: 의제된 인허가만 독립적으로 취소·철회할 수 있고, 이는 원고의 구체적 권리·의무에 직접 변동을 초래하는 행위로 항고소송의 대상인 처분에 해당함
• 포섭: 피고는 2016. 1. 8. 원고의 재해 방지 조치 미이행을 이유로 의제된 산지전용허가만을 취소 통보하였고, 행정절차법상 사전통지·청문 절차를 거쳤으며 행정심판·행정소송 제기 가능하다고 안내함; 이 취소로 인해 사업계획승인은 산지전용허가를 제외한 나머지 인허가만 의제하는 것이 되어, 이후 사업계획승인 취소와는 그 대상과 범위를 달리함; 원고는 사업계획승인 취소와 별도로 산지전용허가 취소를 다툴 필요 있음
• 결론: 이 사건 산지전용허가 취소는 항고소송의 대상인 처분에 해당하고 별도로 다툴 이익도 있음; 이를 처분 아니라고 보아 각하한 원심 판단은 위법

쟁점 2 — 사업계획승인 취소의 적법성 판단 순서

• 법리: 사업계획승인 취소는 산지전용허가 취소를 근거로 한 것이므로, 산지전용허가 취소의 적법성 → 산지전용허가 재취득 불가 여부 순으로 심리하여야 함
• 포섭: 피고는 산지전용허가 취소를 이유로 2016. 3. 18. 사업계획승인을 취소하였으나, 원심은 산지전용허가 취소의 처분성을 부정하고 그 적법성 및 재취득 가능 여부를 심리하지 아니한 채 사업계획승인 취소가 적법하다고 판단함
• 결론: 원심에는 처분에 관한 법리 오해, 필요한 심리 미진 및 판단 누락의 위법이 있어 판결에 영향을 미침; 원심판결 파기·환송

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참조: 대법원 2018. 7. 12. 선고 2017두48734 판결