2016두38792 임대주택건설사업계획승인처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 구 임대주택법상 공익사업 지정을 받은 임대사업자가 사업계획승인 시 구 주택법 제16조 제4항 제1호의 소유권 취득 요건까지 추가로 충족해야 하는지 여부
• 구 임대주택법 제14조 제1항의 '사업대상 토지면적' 산정 시 주택단지 밖의 진입도로 부지가 포함되는지 여부
• 주택건설 사업구역 밖의 토지에 대한 지구단위계획결정 의제 허용 요건
• 도시·군계획시설사업 시행자 지정 시 국토계획법 시행령 제96조 제2항의 소유 및 동의 요건 구비 필요 여부

소송법적 쟁점

• 주택건설사업계획 승인처분에 따라 의제된 지구단위계획결정이 별도의 항고소송 대상이 되는지 여부
• 지구단위계획결정 의제 시 국토계획법 제28조의 주민 의견청취 절차를 별도로 거쳐야 하는지 여부

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2) 사실관계

• 피고(거제시장)는 2014. 8. 25. 피고 보조참가인(소동임대주택조합) 및 주식회사 서희건설을 공동사업주체로, 임대아파트 9개동 686세대를 건축하는 내용의 주택건설사업계획을 승인·고시하면서, 관계 행정청과의 협의 절차를 거쳐 이 사건 지구단위계획결정이 의제 처리되었음을 함께 고시함
• 피고는 2014. 9. 25. 위 지구단위계획결정에 관한 지형도면 고시를 함
• 원고는 2014. 12. 17. 이 사건 소를 제기함
• 피고는 2014. 12. 4. 참가인과 주식회사 서희건설을 이 사건 임대주택단지와 접하거나 연결된 도시·군계획시설도로(중로 1-12호선, 중로 1-25호선, 소로 1-36호선) 설치사업의 공동사업시행자로 지정함과 동시에 실시계획을 인가·고시함
• 이 사건 진입도로(폭 20m, 중로 1-25호선) 부지는 임대주택단지에 접하는 토지 3,593㎡로서, 임대주택단지 면적 33,361㎡의 약 10.77%에 해당함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 주택법 제16조 제4항 제1호	주택건설대지 전체 소유권 미확보 시 대지면적의 80% 이상 권원 확보 + 매도청구 대상 해당 시 사업계획승인 가능
구 임대주택법 제14조 제1항	사업대상 토지면적의 9/10 이상 매입한 임대사업자가 공익사업 지정을 받아 나머지 토지를 수용 방식으로 확보 가능
행정소송법 제2조 제1항 제1호	항고소송 대상인 '처분 등' 정의
구 주택법 제17조 제1항	사업계획 승인 시 관계 행정청과 협의한 사항에 한하여 인허가 의제
국토계획법 제86조 제7항, 시행령 제96조 제4항 제3호	공공시설을 관리청에 무상 귀속시키는 자는 사인(私人) 시행자 지정 시 소유·동의 요건 면제
국토계획법 제31조 제1항	지형도면 고시일부터 도시·군관리계획결정 효력 발생

판례요지

• 임대사업자의 주택법상 소유권 취득 요건 중복 충족 불필요

  • 구 주택법 제16조 제4항 제1호의 입법 취지: 향후 매도청구권 제도를 통해 대지 전체 소유권 확보 가능한 경우 사업계획승인을 허용하여 주택건설사업 촉진
  • 구 임대주택법 제14조 제1항의 입법 취지: 일정 요건 갖춘 임대사업자에게 토지수용권을 제한적으로 부여하여 임대주택 공급 활성화
  • 양 제도는 나머지 토지 확보 방식(매도청구 vs. 수용)이 상이하므로, 공익사업 지정을 받은 임대사업자가 사업계획승인을 받을 때 구 주택법 제16조 제4항 제1호 요건까지 중복하여 갖출 필요 없음

• '사업대상 토지면적'의 범위

  • 구 주택법 제2조 제6호에서 '주택단지'를 사업계획 심사·판단의 기초 단위로 규정
  • 하나의 사업지구 안에서 여러 주택단지를 동시에 건설하는 경우가 아닌 한, 구 임대주택법 제14조 제1항의 '사업대상 토지면적'은 '주택단지의 면적'을 의미함
  • '주택단지 안의 도로 설치'(부대시설, 법령상 의무)와 '주택단지 밖의 진입도로 설치'(간선시설, 요건 충족을 위해 비용 부담으로 설치 후 행정청에 귀속)는 법적 근거가 다름
  • 주택단지 밖의 진입도로 부지는 구 임대주택법 제14조 제1항의 '임대주택건설 사업대상 토지'에 포함되지 않음

• 의제된 인허가의 처분성 및 독립한 취소소송 대상성

  • 의제된 인허가는 통상적인 인허가와 동일한 효력을 가지고, 적어도 '부분 인허가 의제'가 허용되는 경우 의제된 인허가의 직권 취소·철회가 허용됨
  • 직권 취소·철회가 가능한 이상 쟁송취소 역시 허용되므로, 의제된 인허가는 주택건설사업계획 승인처분과 별도로 항고소송 대상이 되는 처분에 해당함
  • 의제된 인허가의 위법을 다투려는 이해관계인은 주택건설사업계획 승인처분 취소소송에서 인허가 하자를 승인처분 위법사유로 주장할 것이 아니라, 의제된 인허가의 취소를 구하여야 함

• 지구단위계획결정 의제 시 주민 의견청취 절차 불필요

  • 구 주택법 제17조 제1항 인허가 의제 규정의 입법 취지: 창구 단일화·절차 간소화로 비용·시간 절감 및 주택 건설·공급 활성화
  • 승인권자가 구 주택법 제17조 제3항에 따라 도시·군관리계획 결정권자와 협의를 거쳐 사업계획을 승인하면 의제가 이루어지고, 국토계획법 제28조의 주민 의견청취 절차를 별도로 거칠 필요 없음

• 주택건설 사업구역 밖 토지에 대한 지구단위계획결정 의제 요건

  • 구 주택법 제17조 제1항은 인허가 의제의 공간적 범위를 제한하지 않으므로, 의제가 주택단지에 국한되지 않음
  • 다만 사업구역 밖 토지에 설치될 도시·군계획시설 등에 대한 의제가 허용되려면, 해당 시설이 주택건설사업계획과 '실질적인 관련성'이 있고 그 시행을 위하여 '부수적으로 필요한' 것이어야 함

• 도시·군계획시설사업 시행자 지정 요건

  • 국토계획법 시행령 제96조 제4항 제3호에 따라, 공공시설을 관리청에 무상 귀속시키는 자는 시행자 지정 시 같은 조 제2항의 소유 및 동의 요건을 갖출 필요 없음

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 임대사업자의 소유권 취득 요건 중복 충족 여부

• 법리: 공익사업 지정을 받은 임대사업자는 나머지 토지를 수용으로 확보할 수 있으므로, 구 주택법 제16조 제4항 제1호의 매도청구 기반 요건까지 중복 충족할 필요 없음
• 포섭: 참가인은 구 임대주택법 제14조 제1항에 따른 공익사업 지정을 받은 임대사업자로서, 나머지 토지를 수용 방식으로 확보할 수 있는 지위에 있으므로 별도로 구 주택법 제16조 제4항 제1호 요건을 구비할 필요 없음
• 결론: 이 부분 원고 주장 이유 없음

쟁점 ② '사업대상 토지면적' 산정 시 진입도로 부지 포함 여부

• 법리: '사업대상 토지면적'은 주택단지 면적을 의미하고, 주택단지 밖의 진입도로 부지는 포함되지 않음
• 포섭: 이 사건 진입도로 부지(3,593㎡)는 임대주택단지 밖에 위치하고, 주택단지 밖의 진입도로 설치는 법령상 의무가 아닌 요건 충족을 위해 사업주체가 비용 부담으로 설치하여 행정청에 귀속시키는 것에 불과하므로, 임대주택법상 '사업대상 토지'에 해당하지 않음
• 결론: 이 부분 원고 주장 이유 없음

쟁점 ③ 의제된 지구단위계획결정의 독립한 취소소송 대상성

• 법리: 의제된 인허가는 독립한 취소소송의 대상이 되고, 지형도면 고시일부터 효력이 발생하므로 그날부터 90일 이내 제소 시 적법함
• 포섭: 이 사건 지구단위계획결정은 지형도면 고시일(2014. 9. 25.)부터 효력 발생, 원고는 그로부터 90일 이내인 2014. 12. 17. 소 제기 → 제소기간 준수
• 결론: 이 사건 지구단위계획결정 취소를 구하는 소 부분은 적법. 다만 원심이 소 부적법 판단한 점에서 법리 오해의 잘못이 있으나, 본안에서 원고 주장을 받아들일 수 없고 원고만 상고한 사건에서 불이익변경금지 원칙상 원심판결 파기 불가 → 원심판결 유지

쟁점 ④ 지구단위계획결정 의제 시 주민 의견청취 절차 요부

• 법리: 구 주택법 제17조 제3항 협의 절차를 거치면 의제되고, 국토계획법상 주민 의견청취 절차를 별도로 거칠 필요 없음
• 포섭: 피고가 도시·군관리계획 결정권자와 협의를 거쳐 사업계획을 승인한 이상, 별도 주민 의견청취 절차 미이행을 이유로 한 위법 주장은 이유 없음
• 결론: 원심판단 정당

쟁점 ⑤ 사업구역 밖 진입도로 부지에 대한 지구단위계획결정 의제 적법 여부

• 법리: 사업구역 밖 토지에 대한 의제는 해당 시설이 주택건설사업계획과 '실질적인 관련성'이 있고 시행을 위하여 '부수적으로 필요한' 것이어야 함
• 포섭: 이 사건 진입도로는 임대주택단지에 접하여 원활한 진·출입을 위해 설치되는 것으로 실질적 관련성이 인정되고, 진입도로 부지 면적(3,593㎡)이 주택단지 면적(33,361㎡)의 10.77%에 불과하여 부수적 필요성도 인정됨
• 결론: 원심판단 정당

쟁점 ⑥ 도시·군계획시설사업 시행자 지정 요건 구비 여부

• 법리: 공공시설을 관리청에 무상 귀속시키는 자는 국토계획법 시행령 제96조 제2항의 소유·동의 요건 불필요
• 포섭: 이 사건 도로 3개는 공공시설로서 준공검사 후 도로관리청에 무상 귀속되므로, 참가인 등은 국토계획법 시행령 제96조 제4항 제3호에 해당하여 별도 소유·동의 요건 구비 불필요
• 결론: 이 부분 원고 주장 이유 없음 → 상고 기각

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참조: 대법원 2018. 11. 29. 선고 2016두38792 판결