96누8567 도시계획시설결정처분무효확인등

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 도시계획시설(도로)결정 및 실시계획인가 처분이 이익형량을 결여하거나 재량권을 일탈·남용하여 위법한지 여부

소송법적 쟁점

• 도시계획안 공람공고 시 신문 공고 내용에 U자형 우회도로의 구체적 노선을 명시하지 않은 것이 적법한지 여부
• 행정심판 청구기간 도과 여부 (청구기간 준수 여부)
• 원심에서 주장하지 않은 기초조사절차 위반 사유를 상고이유로 삼을 수 있는지 여부

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2) 사실관계

• 이 사건 임야(서울 서초구, 38,037㎡)는 1978년경 어린이 공원으로 지정된 공원용지로, 원고들이 각 지분을 소유함
• 중앙로와 효령로를 연결하는 도로가 없어, 1989. 8. 17. 위 임야를 가로지르는 폭 15m·길이 186m 직선도로 개설 계획이 입안·공고되었으나, 서울특별시 도시계획위원회가 1990. 12. 14. '공원용지 관통으로 불합리'를 이유로 부결함
• 피고는 1994. 5. 16. 이 사건 임야 및 인접 임야에 걸쳐 폭 12m·길이 400m의 U자형 우회도로(이하 '이 사건 우회도로') 개설 계획안을 입안하여 공람공고하였음
  • 신문 공고에는 도로의 시점·종점·노폭·연장길이·종류만 명시, 구체적 노선 도면은 서초구청 도시정비과 비치·공람
• 같은 해 1994. 11. 19. 도시계획시설(도로)결정(이하 '이 사건 결정')을 하고, 같은 달 29.자 관보에 고시함
• 같은 해 1994. 12. 16. 도시계획사업 실시계획 인가(이하 '이 사건 인가')하고 고시함
• 공사 여건 비교:
  • 이 사건 우회도로: 절토 13,000㎥, 성토 3,000㎥, 공사비 510,000,000원, 용지구매비 2,800,000,000원
  • 직선도로: 절토 52,000,000㎥, 성토 33,000㎥, 공사비 4,750,000,000원, 용지구매비 1,800,000,000원
• 직선도로 개설 시 공원용지 양분 및 자연경관 훼손 가능성이 큰 것으로 확인됨
• 피고는 1994. 3. 22. 주민 참여 현장 회의 개최, 같은 해 6. 2. 도시계획위원회 의결을 거쳐 자연경관 훼손 최소화·기존 지형 활용 등을 감안하여 우회도로 개설 결정함
• 원고들은 1995. 5. 25. 이 사건 결정 및 인가에 대한 행정심판을 청구함

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
도시계획법 제16조의2 제2항	도시계획 입안 시 주민 의견 청취 및 타당한 의견의 반영 의무
도시계획법 시행령 제14조의2 제6항	도시계획안 입안 시 일간신문 2회 이상 공고 및 14일 이상 공람 의무
도시계획법 제15조 제1항	도시계획 입안 전 기초조사 절차 규정
도시계획법 시행령 제11조 제1항	기초조사 절차의 구체적 내용

판례요지

• 공람공고의 적법성: 도시계획안 공고 시 신문에는 도시계획의 기본적 사항만 밝히고 구체적 사항은 공람절차에서 보충하면 족함 (대법원 1990. 4. 13. 선고 88누11247 판결 참조). 공고에 U자형 우회도로임이 명시되지 않았더라도, 시점·종점·노폭·연장·종류를 명시하고 구체적 노선 도면을 공람에 비치한 이상 적법한 공고임

• 행정계획의 형성의 자유와 이익형량 의무: 행정주체는 행정계획 입안·결정 시 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지나, 관련자들의 이익을 공익과 사익 사이, 공익 상호간, 사익 상호간에 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있음. 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나, 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우, 또는 정당성·객관성이 결여된 이익형량을 한 경우에는 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법함

• 재량권 일탈·남용 여부: 이 사건 결정의 경위·필요성, 도로 형태 결정 과정에서 고려된 지역적 여건·공사비·절토량 등 공사여건, 달성하려는 공익 등에 비추어 객관적으로 정당하고 충분한 이익형량을 거쳤음. 원고들의 이용관계 제한은 재산권 제한에 따른 정당한 보상으로 해결될 사항이며, 달성하려는 공익이 현저히 큼

• 행정심판 청구기간: 이 사건 결정은 1994. 11. 29.자 관보 게재·고시, 이 사건 인가는 1994. 12. 16. 고시되었는데 원고들이 1995. 5. 25. 행정심판을 청구한 것은 청구기간 도과로 부적법함

• 상고이유로서의 기초조사절차 주장: 원고들이 원심에서 기초조사절차 위반 주장을 한 바 없으므로 이를 상고이유로 삼을 수 없음

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 공람공고의 적법성

• 법리: 신문 공고에는 도시계획의 기본적 사항만 명시하고 구체적 사항은 공람절차에서 보충하면 족함
• 포섭: 피고는 신문 공고에 도로의 시점·종점·노폭·연장길이·종류를 명시하고, U자형 우회도로임을 구체적으로 나타낸 도면은 서초구청 도시정비과에 비치하여 공람에 제공함. 직선도로가 아니라 U자형 우회도로임을 공고에 명시하지 않았더라도 위와 같은 방식으로 기본사항 공고 + 공람 보충이 이루어진 이상 적법한 공고에 해당함
• 결론: 공람공고 절차 위반 없음. 관련 상고이유 기각

쟁점 ② 이익형량 및 재량권 일탈·남용 여부

• 법리: 행정계획결정 시 이익형량을 하지 않거나, 고려 대상 누락, 또는 정당성·객관성 결여된 이익형량은 재량권 일탈·남용으로 위법
• 포섭: 피고는 주민 참여 회의·현장 답사(1994. 3. 22.), 도시계획위원회 의결(1994. 6. 2.)을 거쳤고, 직선도로 대비 이 사건 우회도로가 절토량 및 공사비 측면에서 현저히 유리하고, 공원용지 양분 및 자연경관 훼손을 방지할 수 있음을 확인함. 원고들의 임야 이용관계 제한은 재산권 제한에 따른 정당한 보상으로 해결될 사항이고, 도로 개설로 달성하려는 공익(중앙로·효령로 연결)이 현저히 큼. 이익형량의 고려 대상 누락이나 정당성·객관성 결여가 없음
• 결론: 재량권 일탈·남용 없음. 관련 상고이유 기각

쟁점 ③ 행정심판 청구기간

• 법리: 행정심판 청구기간 내 청구가 이루어져야 적법함
• 포섭: 이 사건 결정은 1994. 11. 29.자 관보 게재·고시, 이 사건 인가는 1994. 12. 16. 고시되었으나, 원고들은 1995. 5. 25. 행정심판을 청구함으로써 청구기간 경과가 명백함
• 결론: 행정심판 청구 부적법. 관련 상고이유 기각

쟁점 ④ 기초조사절차 위반 주장

• 법리: 원심에서 주장하지 않은 사항은 적법한 상고이유가 될 수 없음
• 포섭: 원고들이 원심에서 도시계획법 제15조 제1항 및 동법 시행령 제11조 제1항의 기초조사절차 위반을 주장한 바 없음
• 결론: 적법한 상고이유로 채택 불가. 상고 전부 기각

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참조: 대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결