2017두66541 공급자등록취소무효확인등청구

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 공공기관(한국수력원자력 주식회사)이 내부 규정(공급자관리지침)에 근거하여 한 공급자등록 취소 및 10년 거래제한조치가 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하는지 여부

실체법적 쟁점

• 이 사건 거래제한조치가 계약에 따른 제재조치인지, 아니면 공권력 행사로서의 처분인지 여부
• 피고의 공급자관리지침이 상위법령의 위임 없이 공공기관운영법 제39조 제2항의 상한(2년)을 초과한 제재를 규정한 것이 허용되는지 여부
• 이행각서(청렴계약 및 공정거래 이행각서)가 계약 내용 편입 요건을 갖추었는지 여부

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2) 사실관계

• 원고(엘에스전선 주식회사)는 2004년경부터 2010년경 사이에 피고(한국수력원자력 주식회사)가 실시한 원자력 발전용 케이블 구매입찰에서 타 업체들과 물량배분 비율을 정하고 투찰가격을 공동결정하는 담합행위를 함
• 원고는 이를 이유로 2014. 1. 10.경 공정거래위원회로부터 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 따른 과징금 부과처분을 받음
• 피고는 2014. 4. 15. 원고에 대하여 위 입찰담합을 이유로 공공기관운영법 제39조 제2항에 따라 2년의 입찰참가자격제한처분을 함
• 피고는 2014. 9. 17. 다시 원고에 대하여 부정당업자 제재처분을 받았다는 이유로 내부 규정인 공급자관리지침 제7조 제3호, 제31조 제1항 제11호에 근거하여 '공급자등록 취소 및 10년의 공급자등록제한 조치'(이 사건 거래제한조치)를 통보함
• 원고는 등록 또는 등록갱신 시 피고에게 '청렴계약 및 공정거래 이행각서'를 제출한 바 있으나, 해당 이행각서에는 공급자관리지침 내용이나 '10년의 거래제한조치'에 관한 내용이 포함되어 있지 않음

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정소송법 제2조 제1항 제1호	항고소송 대상인 '처분'의 정의 — 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용
행정소송법 제2조 제2항	행정청에는 법령에 따라 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 행정기관, 공공단체 및 그 기관 또는 사인이 포함됨
행정절차법 제2조 제1호	행정청의 정의 — 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지거나 위임·위탁받은 공공단체 또는 사인 포함
공공기관운영법 제39조 제2항·제3항	공기업·준정부기관의 입찰참가자격제한(2년 상한), 기획재정부령 위임
공기업·준정부기관 계약사무규칙 제15조	기관장의 입찰참가자격 제한 권한
약관의 규제에 관한 법률 제3조	약관의 계약 편입 요건 — 중요 내용을 미리 설명하여 계약내용으로 편입하는 절차 필요

판례요지

• 처분성 판단 기준

  • 행정청 행위의 처분성은 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 관련 법령의 내용·취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 상대방이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 법치행정 원리 등을 고려하여 개별적으로 결정하여야 함(대법원 2008두167 전원합의체 판결 참조)
  • 처분에 법령상 근거가 있는지, 행정절차법상 절차를 준수하였는지는 본안 단계의 판단요소이고 소송요건 심사단계의 요소가 아님(대법원 2015두60617 판결 참조)
  • 처분 해당 여부가 불분명한 경우 상대방의 인식가능성·예측가능성을 중요하게 고려하여 규범적으로 판단하여야 함(대법원 2016두33537 판결 참조)

• 피고의 법적 지위

  • 피고는 공공기관운영법 제5조 제3항 제1호에 따라 시장형 공기업으로 지정된 공공기관으로서, 공공기관운영법 제39조 제2항에 따라 입찰참가자격제한처분 권한을 부여받았으므로 '법령에 따라 행정처분권한을 위임받은 공공기관'으로서 행정청에 해당함

• 공급자관리지침의 법적 성질

  • 상위법령의 구체적 위임 없는 행정규칙은 조직 내부에서만 효력을 가지며 대외적 구속력 없음
  • 행정규칙 내용이 상위법령이나 법의 일반원칙에 반하면 법질서상 당연무효이고 행정내부적 효력도 인정될 수 없으며, 법원은 해당 행정규칙이 법질서상 부존재하는 것으로 취급하여 상위법령에 따라 판단하여야 함(대법원 2013두20011 판결 참조)
  • 공공기관운영법 및 하위법령은 공기업이 공공기관운영법 제39조 제2항 및 계약사무규칙 제15조의 범위를 초과한 추가적 제재조치를 할 수 있도록 위임한 바 없으므로, 피고의 공급자관리지침 중 등록취소·거래제한조치 관련 규정들은 대외적 구속력 없는 행정규칙에 해당함

• 계약에 따른 제재조치 vs. 공권력 행사

  • 계약에 따른 제재조치가 되려면 일정한 사유가 있을 때 그러한 제재를 할 수 있다는 점을 공공기관과 거래상대방이 미리 구체적으로 약정하였어야 하고, 약관의 규제에 관한 법률 제3조에서 정한 바와 같이 중요 내용을 미리 설명하여 계약내용으로 편입하는 절차를 거쳐야 함
  • 이행각서에 공급자관리지침 내용이나 10년의 거래제한조치가 포함되어 있지 않은 이상, 이행각서만으로 계약내용 편입 절차를 거쳤다고 인정하기 부족함
  • 피고가 원용한 대법원 2010다83182 판결 등은 계약특수조건에 거래제한조치가 포함되어 있었거나 제한기간이 공공기관운영법 제39조 제2항의 2년 상한을 초과하지 않았던 사안으로서, 이 사건과 사안이 다름

• 이 사건 거래제한조치의 처분성

  • 피고의 공급자관리지침은 피고가 공공기관이라는 우월적 지위에서 일방적으로 제정·운용하는 내부 규정이고, 이에 따른 거래제한조치는 등록된 공급업체의 법적 지위를 일방적으로 변경·박탈하는 고권적 조치임
  • 따라서 이 사건 거래제한조치는 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사인 '처분'에 해당함

• 처분의 하자

  • 행정청인 피고가 공공기관운영법 제39조 제2항에 따른 2년의 입찰참가자격제한처분을 이미 한 원고에 대하여, 법률상 근거 없이 자신이 만든 행정규칙에 근거하여 2년의 상한을 훨씬 초과하는 10년간의 거래제한조치를 추가로 하는 것은 공공기관운영법에 정면으로 반하는 것으로서 그 하자가 중대·명백함

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 이 사건 거래제한조치의 처분성

• 법리 — 처분성은 관련 법령의 내용·취지, 행위의 주체·내용·형식, 상대방이 입는 불이익과의 실질적 견련성 등을 종합하여 개별적으로 판단하여야 하고, 법령상 근거 유무는 소송요건 단계가 아닌 본안 판단 단계의 요소임
• 포섭 — 피고는 공공기관운영법에 따라 행정처분권한을 부여받은 공공기관으로서 행정청에 해당함. 피고의 공급자관리지침은 공공기관이라는 우월적 지위에서 일방적으로 제정·운용되는 내부 규정이고, 이에 근거한 공급자등록 취소 및 10년 거래제한조치는 등록된 공급업체의 법적 지위를 일방적으로 변경·박탈하는 고권적 조치임. 이행각서는 공급자관리지침 내용이나 10년의 거래제한조치를 명시하지 않아 계약내용 편입 절차를 거쳤다고 볼 수 없으므로 계약에 따른 제재조치에도 해당하지 않음. 피고가 원용한 대법원 2010다83182 판결은 사안을 달리함
• 결론 — 이 사건 거래제한조치는 항고소송의 대상인 행정처분에 해당함

쟁점 2: 처분의 하자

• 법리 — 상위법령의 구체적 위임 없이 제정된 행정규칙이 상위법령에 반하는 경우 법질서상 당연무효이고, 법원은 이를 부존재로 취급하여 상위법령에 따라 판단하여야 함
• 포섭 — 공공기관운영법 및 하위법령은 공기업이 동법 제39조 제2항의 범위를 초과하여 추가 제재를 할 수 있도록 위임한 바 없음. 피고는 이미 공공기관운영법 제39조 제2항에 따른 2년의 입찰참가자격제한처분을 하고서, 법률상 근거 없이 행정규칙에 근거하여 2년의 상한을 훨씬 초과하는 10년간의 거래제한조치를 추가로 함
• 결론 — 이 사건 거래제한조치는 공공기관운영법에 정면으로 반하여 그 하자가 중대·명백하므로 무효임. 상고 기각

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참조: 대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두66541 판결