2016두33537 입찰참가자격제한처분취소청구
1) 쟁점
소송법적 쟁점
- 공기업·준정부기관의 입찰참가자격 제한 조치가 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하는지, 아니면 계약에 근거한 권리행사인지 여부
실체법적 쟁점
- 원고의 위·변조 시험성적서 제출 당시 피고가 공공기관운영법상 기타공공기관에 불과하였던 경우, 해당 행위가 공공기관운영법 제39조 제2항이 정하는 부정당행위(공기업·준정부기관을 상대로 한 행위)에 해당하는지 여부
2) 사실관계
- 원고(두산중공업)는 피고(한국수력원자력)와 원자력발전소 발전설비 납품계약을 체결하고, 2008. 6. 27.부터 2010. 8. 16.까지 배관재·볼트·너트 등 발전설비 부품을 납품하면서 수차례에 걸쳐 위·변조된 시험성적서 33장을 피고에게 제출함
- 위 시험성적서 제출 당시 피고는 공공기관운영법상 공기업·준정부기관이 아닌 기타공공기관의 지위에 있었으며, 이후 2011. 1. 24. 시장형 공기업으로 지정됨
- 피고는 2014. 4. 15. 원고가 "입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조·변조하거나 허위서류를 제출한 자"에 해당한다는 이유로 원고에 대해 이 사건 입찰참가자격 제한 처분을 함
- 피고는 처분 전 원고에게 "부정당업자 제재 관련 처분사전통지"를 교부하면서 공공기관운영법 제39조에 따른 처분 계획과 계약상 근거 규정을 함께 기재함
- 처분 통지 문서("부정당업자 입찰참가자격 제한 알림")에는 공공기관운영법 제39조, 공기업·준정부기관 계약사무규칙 제15조, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조를 함께 기재하는 한편, 불복방법으로 행정심판법·행정소송법에 따른 행정심판 청구 또는 행정소송 제기 절차를 안내함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 공공기관운영법 제39조 제2항 | 공기업·준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 부정당업자를 일정 기간 입찰에서 배제할 수 있음 |
| 행정절차법 (관련) | 처분 전 사전통지 절차 근거 |
| 행정심판법 제27조 / 행정소송법 제20조 | 행정심판 청구 및 행정소송 제기 기간 규정 |
판례요지
① 항고소송 대상성 판단 법리
- 공기업·준정부기관이 법령 또는 계약에 근거하여 선택적으로 입찰참가자격 제한 조치를 할 수 있는 경우, 해당 조치가 행정처분인지 계약에 근거한 권리행사인지는 원칙적으로 의사표시의 해석 문제임
- 판단 방법: 통지 문서의 내용과 해당 조치에 이르기까지의 과정을 객관적·종합적으로 고찰하여 판단
- 여전히 불분명한 경우: 불복방법 선택에 중대한 이해관계를 가지는 조치 상대방의 인식가능성 내지 예측가능성을 중요하게 고려하여 규범적으로 확정함이 타당
② 처분사유의 범위에 관한 법리
- 공공기관운영법 제39조 제2항은 공적 계약의 보호라는 일반예방적 목적과 부정당업자 제재 목적의 규정임
- 따라서 위 조항이 적용되는 부정당행위는 공기업·준정부기관을 상대로 하는 행위에 한정되는 것으로 해석함이 타당
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 항고소송의 대상성
- 법리: 의사표시 해석으로 판단하되, 불분명한 경우 상대방의 인식가능성·예측가능성을 중요하게 고려하여 규범적으로 확정
- 포섭:
- 피고가 원고에게 통지한 각 문서에는 계약임을 전제로 한 내용(계약규정 제26조 등)과 행정처분임을 전제로 한 내용(공공기관운영법 제39조 등)이 혼재되어 있어, 객관적으로 해당 조치의 성격과 근거를 명확하게 알기 어려움
- 해당 조치에 이르기까지의 과정 전체를 살펴보더라도 피고가 어떠한 수단을 선택하여 조치를 취한 것인지가 여전히 불분명
- 피고는 행정절차법에 따라 사전통지 절차를 진행하였고, 불복방법으로 행정심판법·행정소송법에 따른 쟁송만을 안내함
- 이러한 상황에서 원고가 해당 조치를 행정처분이 아닌 계약에 근거한 권리행사로 인식하였을 것으로 기대하기 어려움
- 결론: 이 사건 입찰참가자격 제한 조치는 계약에 근거한 권리행사가 아니라 공공기관운영법 제39조 제2항에 근거한 행정처분에 해당함 → 항고소송의 대상이 됨
쟁점 ② 처분사유의 적법성
- 법리: 공공기관운영법 제39조 제2항의 부정당행위는 공기업·준정부기관을 상대로 하는 행위에 한정됨
- 포섭:
- 원고가 피고에게 위·변조 시험성적서를 제출할 당시(2008 ~ 2010년) 피고는 기타공공기관의 지위에 있었고, 공기업·준정부기관으로 지정된 것은 2011. 1. 24.임
- 따라서 원고의 시험성적서 제출행위는 공기업·준정부기관을 상대로 한 부정당행위에 해당하지 않음
- 결론: 이 사건 입찰참가자격 제한 처분은 공공기관운영법 제39조 제2항이 정하는 제재요건을 갖추지 못한 위법한 처분임 → 상고 기각, 원심 결론 정당
참조: 대법원 2018. 10. 25. 선고 2016두33537 판결
