[참고] 144. 사실행위 (4): 대법원 2003헌마7 판결

2003헌마7 학칙시정요구 등 위헌확인

1) 쟁점

적법요건 판단

주위적 청구: 교육인적자원부장관의 학칙시정요구가 헌법소원 대상인 공권력 행사인지 여부
주위적 청구: 동 시정요구가 법원 재판사항에 해당하는지 여부
주위적 청구: 대학 교수회 및 그 소속 교수인 청구인들에게 자기관련성이 인정되는지 여부
예비적 청구: 고등교육법 제6조 제1항에 대한 청구인들의 자기관련성 여부

본안 판단

본안 판단 없이 적법요건 흠결을 이유로 모두 각하

2) 사실관계

사건개요

피청구인(교육인적자원부장관)은 2000. 1. 12.부터 2002. 11. 21. 사이에 청구인들 소속 국·공립대학 총장들에게 '학칙시정요구' 공문을 발송함
공문의 내용: "법령에 위임근거 없이 교수회를 의결기구로 규정하는 것은 대학의 장의 교무통할권 및 학칙 제·개정권을 제한하는 것으로 위법하므로 시정하고, 이행하지 않을 경우 행정·재정상의 불이익을 가할 것"이라는 취지

당사자 구성

2002헌마337 청구인들: 전국 10개 교육대학 교수 겸 교수협의회 회장
2003헌마7 청구인들: 전국 8개 국·공립대학교 교수 겸 교수회 회장(의장)
2003헌마8 청구인들: 국립대학교 교수회(권리능력 없는 사단)

청구의 구조

주위적: 이 사건 학칙시정요구가 헌법상 보장된 학문의 자유 및 대학의 자율성에 따른 교수회 성격을 자율 결정할 권리를 침해하였다는 위헌확인 청구
예비적: 시정요구의 근거조항인 고등교육법 제6조 제1항의 위헌확인 청구

침해의 원인이 되는 공권력 행사

피청구인이 각 대학 총장에게 발송한 학칙시정요구(행정지도 형식이나 불이익 경고를 수반함)

당사자 주장

청구인들: 교수회의 의결기구 여부는 대학자치의 영역이므로 이를 심의·자문기구로 개정하도록 요구한 시정요구는 학문의 자유(헌법 제22조 제1항), 대학의 자율성(헌법 제31조 제4항)을 침해하는 위헌적 공권력 행사임
피청구인: ① 시정요구는 행정지도에 불과하여 공권력 행사가 아님, ② 청구인들은 직접 상대방이 아니어서 자기관련성 없음, ③ 행정소송을 거치지 않아 보충성 위반, ④ 청구기간 도과

3) 적용법령 및 결정요지

적용법령

조문	요지
고등교육법 제6조 제1항	학교의 장은 법령 범위 안에서 학칙을 제정 또는 개정할 수 있음
고등교육법 제6조 제2항	학교의 장이 학칙을 제·개정한 때 교육인적자원부장관에게 보고 의무
고등교육법 제15조 제1항	총장은 교무를 통할하고 소속 교직원을 감독하며 학생을 지도함
고등교육법 제60조 제1항·제2항	교육인적자원부장관의 시정·변경명령권 및 불이익조치권
고등교육법시행령 제4조 제3항	교육인적자원부장관은 보고된 학칙 중 법령 위반 사항이 있다고 인정되는 때 시정 요구 가능
헌법재판소법 제68조 제1항	공권력의 행사 또는 불행사로 기본권을 침해받은 자는 헌법소원 청구 가능(법원의 재판 제외)
학문의 자유	대학의 자유를 핵심으로 하는 기본권; 근거: 헌법 제22조 제1항
대학의 자율성	대학이 외부 간섭 없이 자주적으로 운영될 수 있는 권리; 근거: 헌법 제31조 제4항

결정요지

(1) 학칙시정요구의 공권력 행사 해당 여부

헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원 대상인 공권력에는 입법·사법·행정 권력은 물론 권력적 사실행위도 포함됨.

이 사건 학칙시정요구는 고등교육법 제6조 제2항, 동법시행령 제4조 제3항에 따른 것으로, 그 법적 성격은 대학총장의 임의적인 협력을 통하여 사실상의 효과를 발생시키는 행정지도의 일종임. 그러나 행정지도라 하더라도 그에 따르지 않을 경우 일정한 불이익조치를 예정하고 있는 경우에는 사실상 상대방에게 그에 따를 의무를 부과하는 것과 다를 바 없음. 이 사건 학칙시정요구는 대학총장들이 따르지 않을 경우 행·재정상 불이익이 따를 것이라고 경고하고 있어, 학교의 장으로서는 피청구인의 시정요구에 따를 수밖에 없는 사실상의 강제를 받게 되므로, 임의적 협력을 기대하여 행하는 비권력적·유도적인 권고·조언 등의 단순한 행정지도로서의 한계를 넘어 규제적·구속적 성격을 상당히 강하게 갖는 것으로서 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사라고 봄이 상당함.

(2) 법원의 재판사항 해당 여부

대법원은 행정소송법상 취소소송의 대상인 처분은 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리 설정 또는 의무 부담을 명하거나 법률상 효과를 직접 발생하게 하는 행위이고, 행정지도 등 비권력적 사실행위는 항고소송 대상이 될 수 없다고 봄. 따라서 이 사건 학칙시정요구도 법원에서 권고 내지 지도행위로 항고소송 대상이 되지 않는 것으로 인정될 여지가 많으므로, 법원의 재판사항이라는 이유로 부적법하다고 볼 수 없음.

(3) 주위적 청구의 자기관련성

공권력 작용의 직접적인 규율대상이 아닌 제3자라 하더라도 공권력 작용이 그 제3자의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하고 있는 경우에는 자기관련성이 있음. 그러나 타인에 대한 공권력 작용이 단지 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계로만 관련되어 있는 제3자에게는 자기관련성이 인정되지 않음. 제3자의 자기관련성 인정 여부는 법의 목적 및 실질적인 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 제3자에게 미치는 효과나 진지성의 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 함.

이 사건 학칙시정요구는 각 해당 대학 총장들을 상대로 한 공권력의 행사이므로, 원칙적으로 그 위헌확인을 구할 자기관련성을 가지는 자는 시정요구를 받은 대학의 총장들임. 청구인들(교수회 또는 교수 겸 교수회 회장)에게 자기관련성이 인정되려면 위 시정요구가 청구인들의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하고 있음이 인정되어야 함.

청구인들이 이 사건 학칙시정요구와 관련을 갖는 것은, 시정요구의 내용이 학칙 중 교수회의 지위를 의결기구로 정한 것을 심의기구나 자문기구로 개정하라는 것이어서, 이에 따라 학칙이 개정된다면 교수회와 그 구성원인 교수들의 학칙제정 등 학교운영에 대한 참여권이 제한되는 영향을 받는다는 점임. 그러나 이 영향은 시정요구의 대상이 교수회의 지위 내지 성격에 관한 것이라는 점에 의하여 간접적·반사적 관계로 미치는 것일 뿐, 시정요구가 청구인들에 대하여 어떠한 권리·의무를 부담시키는 등으로 법적 지위의 변동을 직접 초래하는 것은 아님. 청구인들의 지위의 변동은 각 대학 총장이 시정요구를 받아들여 학칙을 개정하는 행위를 할 때에 비로소 발생하는 것이어서, 이 사건 시정요구가 청구인들의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하고 있는 경우라고 볼 수 없음.

(4) 예비적 청구의 자기관련성

고등교육법 제6조 제1항은 학칙의 제정 및 개정권을 학교의 장에게 부여하고 있는 규정으로서, 청구인들을 규율대상으로 하는 것이 아니고 청구인들의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해한다고 볼 수도 없으므로 청구인들에게 자기관련성이 없음.

4) 적용 및 결론

쟁점 1: 학칙시정요구의 공권력 행사 해당 여부

법리: 행정지도라도 불이익조치를 예정하고 있어 사실상 상대방에게 따를 의무를 부과하는 것과 다를 바 없는 경우, 규제적·구속적 성격이 강한 것으로서 헌법소원 대상인 공권력 행사에 해당함
포섭: 이 사건 학칙시정요구는 법시행령 제4조 제3항에 근거하나, 시정요구 불이행 시 행·재정상 불이익을 경고하여 대학총장으로 하여금 사실상의 강제를 받게 하므로, 단순한 행정지도의 한계를 넘어 규제적·구속적 성격을 강하게 가짐
결론: 헌법소원 대상인 공권력 행사로 인정됨

쟁점 2: 법원의 재판사항 해당 여부

법리: 행정지도 등 비권력적 사실행위는 항고소송 대상이 될 수 없고, 헌법재판소법 제68조 제1항의 '법원의 재판 제외' 원칙은 법원의 재판관할 하에 있는 사건에 적용됨
포섭: 이 사건 학칙시정요구는 대법원 판례상 항고소송 대상이 되지 않는 것으로 인정될 여지가 많으므로 법원의 재판사항에 해당하지 않음
결론: 법원의 재판사항을 이유로 한 부적법 항변 배척

쟁점 3: 주위적 청구의 자기관련성

법리: 공권력 직접 상대방이 아닌 제3자에게는 그 공권력 작용이 제3자의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하는 경우에 한하여 자기관련성 인정; 간접적·반사적·사실적 이해관계만으로는 부족함
포섭: 이 사건 학칙시정요구의 직접 상대방은 각 대학 총장임. 청구인들(교수회, 교수 겸 교수회 회장)이 받는 영향은, 총장이 시정요구를 수용하여 학칙을 개정하는 경우에 비로소 교수회의 학교운영 참여권이 변동되는 것으로서, 시정요구 자체가 청구인들에게 어떠한 권리·의무를 부담시키거나 법적 지위를 직접 변동시키는 것이 아님. 이는 간접적·반사적 영향에 그침
결론: 자기관련성 부정 → 주위적 청구 각하

쟁점 4: 예비적 청구(고등교육법 제6조 제1항)의 자기관련성

법리: 법률조항의 규율대상이 아니거나 청구인의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하지 않는 경우 자기관련성 없음
포섭: 고등교육법 제6조 제1항은 학교의 장에게 학칙 제·개정권을 부여하는 규정으로서, 교수 또는 교수회인 청구인들을 규율대상으로 하지 않고, 청구인들의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하는 것도 아님
결론: 자기관련성 부정 → 예비적 청구 각하

최종 결론(주문) 이 사건 각 주위적 및 예비적 심판청구를 모두 각하. 재판관 전원일치 의견.

참조: 헌법재판소 2003. 6. 26.자 2003헌마7 결정

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