95누10877 주택건설사업승인거부처분취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 처분시 신설된 도시계획(최고고도지구) 고도제한을 거부 근거로 삼은 것의 적법 여부
- 건축법상 사전결정이 촉진법상 주택건설사업계획 승인에 기속력을 미치는지 여부
- 주택건설사업계획 입지심의 및 건축물건축계획 심의가 확약 또는 공적 의사표명에 해당하는지, 그 실효 여부
- 도시계획의 소급효 부재와 소급입법에 의한 재산권 침해 해당 여부
소송법적 쟁점
- 사무처리기간(60일) 경과 후 거부처분을 한 것의 위법성 여부 (훈시규정 해당 여부)
- 자문기관인 구정조정위원회의 심의·의결을 거친 거부처분의 위법성 여부
- 주위적 청구 기각 시 사정판결을 전제로 한 예비적 손해배상 청구의 처리
2) 사실관계
- 원고(주택건설사업등록 완료)는 이 사건 토지 상에 12층 공동주택 1동(아파트 201세대) 건축을 위해 아래 절차 진행
- 대전직할시장으로부터 주택건설사업계획 입지심의(1990. 12. 19.) 및 건축물건축계획 심의(1991. 1. 30.) 수령, 각 유효기간 1년 경과
- 피고로부터 건축법상 사전결정 수령(1993. 11. 27.)
- 대전직할시장에게 주택건설사업계획 승인신청 제출(1993. 12. 2.)
- 대전직할시장은 승인신청 이전부터 보문산 공원주변 도시경관 보전을 위한 건축규제 연구용역을 외부기관에 발주해 두었고, 연구용역 결과가 1993. 12. 31.까지 나올 예정이었으므로 그 결과를 기다려 승인 여부를 결정하기 위해 처분을 유보함
- 연구용역 결과가 지연되면서 60일 결정기간이 경과한 후, 도시계획(최고고도지구)이 1994. 6. 24. 결정·고시되어 해당 토지 상 4층 초과 건축물 건축이 금지됨
- 피고는 1994. 3. 22. 대전직할시장으로부터 승인권한을 재위임받아 관련 서류를 이관받고, 구정조정위원회 심의·의결을 참고하여 1994. 9. 15. 도시계획상 고도제한을 이유로 거부처분 함
- 원고는 위 연구용역 발주 사실 및 결과 발표 예정 사실을 알면서 승인신청을 한 것으로 인정됨
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 주택건설촉진법시행령(개정 전) 제32조의2 제2항·제3항 | 주택건설사업계획 승인 여부를 신청수리 후 60일(협의기간 30일 포함) 내에 결정하도록 정한 규정 — 훈시규정으로 해석 |
| 지방자치법시행령(개정 전) 제42조 | 구정조정위원회 설치 근거 — 피고의 자문기관에 불과 |
| 건축법(개정 전) 제7조·제8조 | 건축법상 사전결정 제도 — 건축법 또는 동조 제3항 각 호 법률상 허용 여부 결정, 촉진법 포함 안 됨 |
| 주택건설촉진법(개정된 것) 제32조의4·제33조, 동 시행령 제9조 제1항 | 촉진법상 주택건설사업계획 승인 제도 — 촉진법상 사전결정 효력은 건축법상 사전결정으로 간주되나, 역방향 간주는 불인정 |
판례요지
- 처분시 기준 적용의 원칙: 허가 등 행정처분은 원칙적으로 처분시의 법령과 허가기준에 따라야 하고, 신청 당시 기준이 아니라 처분시 변경된 기준에 따름. 다만 허가관청이 신청을 수리하고도 정당한 이유 없이 처리를 늦추어 그 사이에 기준이 변경된 경우는 예외(대법원 1993. 2. 12. 선고 92누4390 판결 참조)
- 60일 처리기간 규정의 성격: 촉진법시행령 제32조의2 제2항·제3항은 가능한 한 조속히 처리하도록 정한 훈시규정에 불과하며, 강행규정이나 효력규정이 아님
- 구정조정위원회 심의·의결의 효력: 자문기관에 불과하므로 그 심의·의결에 기속되어 처분한 것이 아닌 한 위법하지 않음
- 건축법상 사전결정의 기속력 한계: 건축법상 사전결정의 '다른 법률'은 건축법 제7조 제3항 각 호에 열거된 법률에 한정되며 촉진법은 포함되지 않으므로, 건축법상 사전결정이 있더라도 피고가 촉진법상 주택건설사업계획을 반드시 승인하여야 할 기속력은 없음
- 확약 또는 공적 의사표명의 실효: 행정청이 확약 또는 공적 의사표명을 하였더라도 ① 정해진 유효기간 내에 신청이 없거나 ② 사실적·법률적 상태가 변경된 경우 별도 의사표시 없이 실효됨
- 소급입법에 의한 재산권 침해 부정: 피고가 처분 당시 도시계획상 고도제한을 이유로 거부처분을 할 수 있는 이상, 도시계획이 장래효만 있고 소급하지 않더라도 거부처분 자체가 소급입법에 의한 재산권 침해에 해당하지 않음
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 60일 처리기간 경과의 위법성
- 법리: 촉진법시행령상 60일 처리기간 규정은 훈시규정으로, 이를 경과한 처분도 그 자체로 위법하지 않음
- 포섭: 피고가 60일을 경과하여 거부처분을 하였으나 해당 규정은 강행규정이나 효력규정이 아님
- 결론: 처리기간 경과만으로 이 사건 거부처분이 위법하다고 할 수 없음
쟁점 ② 구정조정위원회 심의·의결을 거친 처분의 위법성
- 법리: 구정조정위원회는 자문기관에 불과하므로, 그 의결에 기속된 것이 아니라면 위법 아님
- 포섭: 기록상 피고는 구정조정위원회 심의·의결을 참고로만 활용하였을 뿐 이에 기속되어 처분한 것이 아님
- 결론: 위법하지 않음
쟁점 ③ 건축법상 사전결정의 기속력
- 법리: 건축법상 사전결정의 '다른 법률'에 촉진법은 포함되지 않으므로, 건축법상 사전결정이 촉진법상 승인에 대한 기속력을 갖지 않음
- 포섭: 원고가 촉진법상 사전결정제도 신설 이전에 건축법상 사전결정을 받은 것에 불과하고, 두 법은 규율 대상·효력 모두 다름
- 결론: 피고가 건축법상 사전결정에 기속되어 승인을 하여야 하는 것은 아니므로, 이에 배치된다는 이유만으로 거부처분이 위법하게 되는 것은 아님
쟁점 ④ 처분시 기준 적용 — 정당한 이유 없는 처리 지연 여부
- 법리: 허가관청이 신청 수리 후 정당한 이유 없이 처리를 늦추어 기준이 변경된 경우에는 신청시 기준 적용; 그 외에는 처분시 기준 적용
- 포섭: 대전직할시장은 승인신청 이전부터 연구용역을 발주하였고 결과를 기다려 도시계획을 수립한 후 공익상 확실한 근거 아래 처분하려 한 것임. 원고도 이 사실을 알면서 신청하였으며, 신청 당시에도 이미 보문산 공원주변 도시경관 보전이라는 공익상 필요가 존재하였으므로 처분청이 도시계획 객관화 이후까지 결정을 유보한 것은 정당한 이유 있는 처리 유보에 해당함
- 결론: 정당한 이유 없이 처리를 늦춘 사이에 기준이 변경된 경우에 해당하지 않으므로, 처분시 기준(고도제한)에 따른 거부처분은 적법함
쟁점 ⑤ 확약 또는 공적 의사표명의 효력
- 법리: 확약 또는 공적 의사표명은 ① 유효기간 내 신청 없거나 ② 사실적·법률적 상태 변경 시 별도 의사표시 없이 실효됨
- 포섭: 건축법상 사전결정은 촉진법상 주택건설사업계획 승인에 대한 확약이나 공적 의사표명이 아님. 주택건설사업계획 입지심의 및 건축물건축계획 심의는 설령 공적 의사표명이더라도 유효기간 1년 이내에 원고가 승인신청을 하지 않아 이미 실효됨
- 결론: 거부처분이 위 확약·의사표명에 배치된다는 이유로 위법하다고 할 수 없음
쟁점 ⑥ 소급입법에 의한 재산권 침해
- 법리: 처분시 적법하게 존재하는 법령상 제한을 이유로 거부할 수 있으면, 해당 법령이 장래효만 있더라도 소급입법에 의한 재산권 침해가 되지 않음
- 포섭: 피고는 처분 당시 존재하는 도시계획상 고도제한을 적법한 근거로 거부처분을 함
- 결론: 소급입법에 의한 재산권 침해에 해당하지 않음
예비적 청구(손해배상)
- 주위적 청구는 거부처분이 적법함을 이유로 기각된 것이므로, 거부처분이 위법하나 사정판결로 기각되는 경우를 전제로 한 예비적 손해배상 청구는 이유 없이 배척됨
최종 결론: 상고 기각, 상고비용 원고 부담
참조: 대법원 1996. 8. 20. 선고 95누10877 판결
