2016두44186 산업단지개발계획변경신청거부처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 산업단지 안 토지 소유자에게 산업단지개발계획의 변경을 요청할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 인정되는지 여부
• 거부처분 시 실질적 이유를 제시하지 않은 것이 위법한지 여부

소송법적 쟁점

• 산업단지개발계획 변경신청 거부행위가 항고소송 대상인 행정처분에 해당하는지 여부 (처분성)
• 소송단계에서 처분청이 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 없는 별개의 처분사유를 추가할 수 있는지 여부
• 처분서 문언 해석의 한계

---

2) 사실관계

• 원고(에코환경기술 주식회사)는 이 사건 국가산업단지 안에 위치한 토지(사업부지)를 소유함
• 사업부지는 당초 산업단지개발계획상 녹지용지로 지정되어 있었음
• 원고는 해당 사업부지에서 폐기물처리사업을 영위하기 위해, 피고(울산광역시장)에게 사업부지를 녹지용지에서 폐기물처리시설용지로 산업단지개발계획을 변경해 달라는 신청(이하 '이 사건 신청')을 함
• 피고는 2015. 4. 10. "산업단지개발계획상 토지이용계획에는 이 사건 사업부지가 녹지용지로 되어 있어 폐기물매립장 입지가 불가하며, 녹지용지를 폐기물처리시설용지로 개발계획 변경하는 것도 불가합니다."라는 이유로 이 사건 신청을 거부하는 처분을 함
• 피고는 이 사건 소송에서 '이 사건 산업단지 안에 새로운 폐기물시설부지를 마련할 시급한 필요가 없다'는 사유를 추가하여 주장함
• 원심(부산고법 2016. 6. 15. 선고 2015누23977 판결)은 원고 청구를 인용하였고, 피고가 상고함

---

3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
산업입지 및 개발에 관한 법률 제1조	산업입지 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통한 국민경제 건전한 발전 기여
산업입지 및 개발에 관한 법률 제6조 제1항·제3항	국가산업단지 지정·변경 권한은 국토교통부장관, 지정 시 산업단지개발계획 수립 의무
산업입지 및 개발에 관한 법률 제49조·시행령 제49조 제1항 제1호	국가산업단지 개발계획 변경 권한을 시·도지사에게 위임
산업입지 및 개발에 관한 법률 제11조 제1항, 시행령 제13조 제1항	산업단지에 적합한 시설 설치 입주 예정자·토지 소유자에게 산업단지 지정 요청 권한 부여
산업입지 및 개발에 관한 법률 제10조, 시행령 제7조 제1항 제3호	중요 사항(토지이용계획·주요기반시설계획 변경 등) 변경 시 주민 의견 청취 및 반영 의무
행정절차법 제23조 제1항	행정청은 처분 시 당사자에게 원칙적으로 근거와 이유 제시 의무

판례요지

• 산업단지개발계획 변경신청권 및 처분성

  • 산업입지에 관한 법령은 산업단지에 적합한 시설 설치 입주 예정자 및 토지 소유자에게 산업단지 지정 관련 개발계획 입안 권한을 인정하고, 지정뿐 아니라 변경과 관련해서도 이해관계인에 대한 절차적 권리를 보장함
  • 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 해석상 도시계획시설부지 소유자에게 도시·군관리계획의 변경 등을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 인정됨(대법원 2014두42742 판결 참조)
  • 헌법상 재산권 보장의 취지에 비추어, 이미 산업단지 지정이 이루어진 상황에서 산업단지 안의 토지 소유자로서 산업단지개발계획에 적합한 시설을 설치하여 입주하려는 자가 종전 계획의 변경을 요청하는 경우에도 위 법리가 그대로 적용됨
  • 산업단지개발계획상 산업단지 안의 토지 소유자로서 산업단지개발계획에 적합한 시설을 설치하여 입주하려는 자는 산업단지지정권자 또는 그로부터 권한을 위임받은 기관에 대하여 산업단지개발계획의 변경을 요청할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 있고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당함

• 행정처분의 문언 해석

  • 행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 처분서 문언이 불분명하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 문언에 따라 처분 내용을 확정하여야 함
  • 처분서 문언만으로 행정청이 어떤 처분을 하였는지 분명한 경우, 처분 경위나 처분 이후 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서 문언과 달리 다른 처분까지 포함된 것으로 확대해석하여서는 안 됨(대법원 2016두42449 판결 참조)

• 처분의 근거와 이유 제시

  • 당사자가 신청하는 허가 등을 거부하는 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는, 구체적으로 명시하지 않았더라도 그 처분이 위법하다고 볼 수 없음(대법원 2000두8912 판결 참조)
  • '이유를 제시한 경우'란 처분서 기재 내용, 관계 법령, 처분에 이르기까지 전체적 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻함(대법원 2007두20362 판결 참조)
  • 기존 산업단지개발계획의 변경을 구하는 신청에 대한 거부처분의 이유 제시는, 신청을 인용하는 것이 법령 위반이라거나 종전 계획을 변경할 사정변경이 인정되지 않는다는 등 거부의 실질적인 이유를 당사자가 알 수 있도록 해야 함

• 처분사유의 추가 제한

  • 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 처분청이 당초 처분의 근거로 제시한 사유와 기본적 사실관계에서 동일성이 없는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장할 수 없음(대법원 2004두10883 판결 참조)
  • 당초 처분사유가 실질적 내용이 없다고 보는 이상, 소송단계에서 추가한 사유는 그와 기본적 사실관계의 동일성 여부를 판단할 대상조차 없으므로 처분사유로 추가하여 주장할 수 없음

---

4) 적용 및 결론

쟁점 ① 신청권 및 처분성

• 법리: 산업단지 안 토지 소유자로서 산업단지개발계획에 적합한 시설 설치 입주 예정자는 산업단지개발계획 변경을 요청할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 있고, 이에 대한 거부행위는 항고소송 대상인 행정처분에 해당함
• 포섭: 원고는 이 사건 산업단지 안 토지(녹지용지로 지정된 사업부지)를 소유하고 있고, 해당 부지에 폐기물처리시설(산업단지개발계획에 적합한 시설)을 설치하여 입주하려는 자로서, 피고에게 산업단지개발계획의 변경(녹지용지 → 폐기물처리시설용지)을 신청한 자에 해당함
• 결론: 이 사건 신청에 대한 피고의 거부행위는 항고소송 대상인 행정처분에 해당함. 이를 전제로 본안 판단으로 나아간 원심판결 정당. 처분성에 관한 법리 오해 없음

쟁점 ② 처분서 문언 해석

• 법리: 처분서 문언이 불분명하다는 등 특별한 사정이 없는 한 문언에 따라 처분 내용을 확정하여야 하고, 다른 사정을 고려하여 확대해석 불가
• 포섭: 이 사건 처분서는 "녹지용지로 지정되어 폐기물매립장 입지 불가, 폐기물처리시설용지로 변경도 불가"라는 문언이 명확함. 원심이 처분사유를 '녹지비율 감소로 인한 부정적 영향'으로 판단한 것은 처분서 문언과 달리 다른 내용을 포함한 확대해석으로 잘못임
• 결론: 이 사건 처분사유는 '녹지용지로 지정되어 있어 폐기물매립장 입지 불가, 폐기물처리시설용지로의 변경도 불가'로 확정됨

쟁점 ③ 근거와 이유 제시의 위법성

• 법리: 거부처분 시 이유 제시는 당사자가 거부의 실질적 이유를 알 수 있어야 하고, 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없어야 함
• 포섭: 이 사건 처분서는 아무런 실질적 내용 없이 단순히 신청을 불허한다는 결과만을 통보한 것에 불과함. 처분에 이르기까지 전체적인 과정을 살펴보더라도 원고가 거부된 정확한 이유를 알았거나 알 수 있었다는 정황을 확인할 수 없음. 원고가 이 사건 소송에서 처분사유를 잘못 확정하여 주장하였고 법원도 원심에 이르기까지 잘못 확정된 처분사유를 바탕으로 심리하게 된 결과, 원고가 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 있었음
• 결론: 이 사건 처분은 근거와 이유를 제시하지 않은 것으로서 위법함. 원심이 처분이 위법하다고 본 결론은 정당함

쟁점 ④ 처분사유 추가

• 법리: 항고소송에서 처분청은 당초 처분사유와 기본적 사실관계에서 동일성이 없는 별개의 사유를 처분사유로 추가 주장할 수 없음
• 포섭: 당초 처분사유가 실질적 내용 없는 것으로 확정된 이상, 피고가 소송에서 추가한 '새로운 폐기물시설부지 마련의 시급한 필요 없음'이라는 사유는 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성 여부를 판단할 대상조차 없음
• 결론: 소송단계에서의 처분사유 추가 주장 불가. 피고의 상고이유 모두 이유 없어 상고 기각. 상고비용은 피고 부담

---

참조: 대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결