2007두1767 도로구역변경고시취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 동서관통(미시령터널)도로시설사업의 도로구역 변경 처분이 비례의 원칙 및 적정성의 원칙에 위반되는지 여부
• 구 사회간접자본시설에 대한 민간투자법에 따른 사업시행방식의 혼용이 도로구역 변경 처분의 위법사유가 되는지 여부

소송법적 쟁점

• 도로구역 변경·고시 시 공익사업법 제21조의 의견청취절차를 준용해야 하는지 여부
• 도로구역 변경 처분이 행정절차법 제21조 제1항의 사전통지 및 제22조 제3항의 의견청취 대상이 되는지 여부

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2) 사실관계

• 강원도지사(피고)가 동서관통(미시령터널)도로시설사업의 기본계획 및 실시협약 이행을 위하여 도로법 제25조에 따라 원고 소유 토지 등을 도로구역에 편입시키는 도로구역변경고시(이 사건 처분)를 함
• 이 사건 토지 일대는 위 사업에서 휴게소 부지로 선정됨
• 해당 사업은 구 사회간접자본시설에 대한 민간투자법(2005. 1. 27. 법률 제7386호로 개정되기 전의 것)에 따라 진행됨
• 원고들은 비례·적정성 원칙 위반, 사업시행방식의 혼용에 의한 위법, 의견청취절차 위반 등을 주장하며 취소 소송 제기

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
도로법 제25조	도로구역의 결정·변경 및 고시에 관한 근거 규정
도로법 제49조의2	도로공사 시행을 위한 토지 등 수용·사용 시 공익사업법 준용 규정
구 사회간접자본시설에 대한 민간투자법	민간투자사업 시행방식에 관한 규정
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제21조	사업인정 전 의견청취절차 규정
행정절차법 제2조 제4호	행정절차법상 당사자의 정의(처분에 직접 상대가 되는 자)
행정절차법 제21조 제1항	처분의 사전통지 규정
행정절차법 제22조 제3항	의견청취 규정

판례요지

• 비례·적정성 원칙 위반 여부: 이 사건 사업의 목적, 사업추진방식, 처분 경위, 원고가 입게 될 손실의 정도 등을 종합하면, 이 사건 처분이 비례의 원칙에 반하지 않음. 도로 형태 및 토지 위치를 고려할 때 해당 토지 일대를 휴게소 부지로 선정한 것이 적정성의 원칙에도 반하지 않음.

• 사업시행방식 혼용의 위법성 여부: 이 사건 처분은 도로법 제25조에 따라 토지를 도로구역에 편입시키는 것으로, 하자의 승계 등에 관한 주장이 없는 이 사건에서 구 민간투자법에 따라 진행된 사업시행방식은 이 사건 처분에 아무런 영향을 미치지 못함. 또한 그 시행방식 자체에도 위법이 없음.

• 공익사업법상 의견청취절차 준용 여부: 도로법 제49조의2는 도로공사 시행을 위한 토지 수용·사용 시에만 공익사업법을 준용하도록 규정할 뿐, 사업인정 및 사업인정고시로 간주되는 도로구역의 결정·변경 및 그 고시 시에 공익사업법을 준용하도록 규정하지 않음. 따라서 공익사업법 제21조의 의견청취절차는 준용되지 않음.

• 행정절차법상 사전통지·의견청취 대상 여부: 행정절차법 제2조 제4호가 당사자를 '처분에 직접 상대가 되는 자'로 규정하고, 도로법 제25조 제3항이 도로구역 결정·변경 시 고시 및 도면 열람 공고 방식을 취하는 점을 종합하면, 도로구역 변경인 이 사건 처분은 행정절차법 제21조 제1항의 사전통지 또는 제22조 제3항의 의견청취 대상이 되는 처분이 아님.

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 비례·적정성 원칙 위반 여부

• 법리: 행정처분은 목적·수단·결과의 균형을 갖추어야 하며(비례의 원칙), 처분 대상의 선정 역시 적정성을 갖추어야 함
• 포섭: 이 사건 사업의 목적(동서관통 도로시설), 사업추진방식, 처분 경위, 원고의 손실 정도, 도로 형태 및 토지 위치를 종합 고려한 결과, 비례의 원칙이나 적정성의 원칙에 반하는 사정이 인정되지 않음
• 결론: 비례·적정성 원칙 위반 주장 기각

쟁점 ② 사업시행방식 혼용에 의한 위법 여부

• 법리: 도로법 제25조에 따른 도로구역 편입 처분은 그 선행 사업시행방식의 위법이 하자 승계 등으로 연결되지 않는 한 독립적으로 유효함
• 포섭: 하자의 승계 등에 관한 주장이 없고, 구 민간투자법상 사업시행방식 자체에도 위법이 없으므로, 사업시행방식이 이 사건 처분에 영향을 미치지 못함
• 결론: 사업시행방식 혼용을 이유로 한 위법 주장 기각

쟁점 ③ 공익사업법 제21조 의견청취절차 위반 여부

• 법리: 도로법 제49조의2는 도로공사 시행을 위한 수용·사용 단계에만 공익사업법을 준용하도록 한정함
• 포섭: 도로구역의 결정·변경 및 그 고시 단계에서는 공익사업법 준용 규정이 없으므로, 의견청취절차가 요구되지 않음
• 결론: 절차 위반 주장 기각

쟁점 ④ 행정절차법상 사전통지·의견청취 절차 위반 여부

• 법리: 행정절차법 제21조·제22조의 사전통지·의견청취는 처분의 직접 상대방에 대한 침익적 처분에 적용됨. 도로구역 결정·변경은 고시 및 도면 열람을 통해 일반인에게 공개되는 방식으로 이루어짐
• 포섭: 도로구역 변경 처분은 특정 상대방에 대한 직접 처분 형식이 아닌 고시 방식에 의하므로, 사전통지 또는 의견청취 대상이 되는 처분이 아님
• 결론: 절차 위반 주장 기각, 상고 모두 기각

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참조: 대법원 2008. 6. 12. 선고 2007두1767 판결