2004두1254 건축공사중지명령취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 건축공사중지명령(침해적 행정처분)이 행정절차법상 사전통지 및 의견제출 기회 부여 의무의 예외사유("당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우")에 해당하는지 여부

소송법적 쟁점

• 원심의 사실인정 및 예외사유 법리 적용의 위법 여부

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2) 사실관계

• 원고는 택지개발촉진법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되기 전의 것, 이하 '법') 제3조에 의한 예정지구 지정·고시 당시 건축법에 따라 건축물 건축 허가를 이미 받은 상태였음
• 다만, 동 지정·고시 이전에 공사에 착수하지 않아 건축허가 효력이 상실됨
• 원고는 위 지정·고시일 전에 이미 착공신고까지 마쳤음에도 건축허가 효력 상실로 공사 준비비용 상당 손해 발생 및 공사에 대한 기대이익 상실 처지에 놓임
• 피고(성남시분당구청장)는 건축법 제69조 제1항을 근거로 이 사건 공사중지명령(이하 '이 사건 처분')을 함
• 피고는 이 사건 처분 시 원고에게 사전통지 및 의견제출 기회를 부여하지 않음
• 피고 주장: 원고에게 사전통지 및 의견제출 기회를 주면 많은 액수의 손실보상금을 기대하여 공사를 강행할 우려가 있음

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
행정절차법 제21조 제1항, 제4항	침해적 처분 시 처분원인 사실·내용·법적 근거·의견제출 가능 뜻 등을 당사자에게 사전통지하되, 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요한 경우 등 예외 인정
행정절차법 제22조 제1항 내지 제4항	청문·공청회 의무 규정 없는 경우에도 의견제출 기회 부여 원칙, 예외 사유 해당 시 생략 가능
건축법 제69조 제1항	건축 관련 위반 시 공사중지 등 필요한 조치 명령 근거
택지개발촉진법(개정 전) 제3조, 제6조 제2항	예정지구 지정·고시, 허가 없이 시행된 공사에 대한 원상회복 명령 근거

판례요지

• 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어 당사자에게 사전통지를 하거나 의견제출 기회를 주지 아니하였다면, 그 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없음 (대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 참조)
• "당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우"의 예외는 엄격하게 해석·적용됨
• 원고가 사전통지 및 의견제출 기회를 받을 필요가 충분히 있고, 즉시 처분을 하지 않으면 안 될 급박한 사정도 없으며, 피고가 공사중지명령 외에 원상회복 명령 등 다른 조치도 취할 수 있는 상황에서, 단지 원고가 손실보상금을 기대하여 공사를 강행할 우려가 있다는 사정만으로는 예외사유에 해당하지 않음
• 이 사건 처분은 사전통지 및 의견제출 기회 미부여로 위법함

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4) 적용 및 결론

사전통지·의견제출 절차 위반 여부

• 법리: 침해적 행정처분 시 사전통지 및 의견제출 기회 부여가 원칙이며, 예외는 "의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우" 등에 한함
• 포섭:
  • 이 사건 처분은 건축허가 효력 상실을 이유로 한 공사중지명령으로 전형적인 침해적 행정처분에 해당함
  • 원고는 착공신고까지 마친 상태로 처분으로 인해 공사준비 비용 손해 및 기대이익 상실이 발생하므로 사전통지·의견제출 기회 필요성이 충분히 인정됨
  • 피고는 공사중지명령 외에 원상회복 명령 등 다른 조치도 취할 수 있어 즉시 처분해야 할 급박한 사정이 없음
  • 원고가 손실보상금을 기대하여 공사를 강행할 우려가 있다는 사정만으로는 예외사유("의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유")를 충족하지 못함
• 결론: 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 함. 상고 기각, 상고비용은 피고 부담

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참조: 대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두1254 판결