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[표준] 165. 청문절차의 흠결 (2): 대법원 2004. 7. 8. 선고 2002두8350 판결 | 격주간 최신 판례 대시보드

2002두8350 유희시설조성사업협약해지및사업시행자지정거부처분취소

실체법적 쟁점

소송법적 쟁점

피고(안산시장)는 2000. 1. 19. 원고와 도시계획사업 시행에 관한 협약을 체결하는 동시에 원고를 사업시행자로 지정함
협약서 제25조에는 일정 사유 발생 시 사유 발생통지 및 시정기회 부여 없이 곧바로 협약을 해지하고 사업시행자 지정을 취소할 수 있다는 조항이 있었음
피고는 2000. 4. 6. 원고에게 사업시행자 지정 및 실시계획인가 신청서 제출 통보를, 같은 달 26. 사업시행자 지정신청 촉구 통보를 함
원고는 위 통보에 따라 2000. 5. 6. 도시계획사업 인가신청을 함
피고는 2000. 6. 26. 원고에 대하여 사업시행자지정 거부처분(이하 '이 사건 처분')을 함(실질적으로 사업시행자 지정 취소 처분)
피고는 위 통보 내용이 이행되지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 한 것이 아님
이 사건 처분 전 청문 절차 등 의견청취 절차를 실시하지 않음

적용법령

조문	요지
구 도시계획법 제23조 제5항	사업시행자 지정처분의 근거 규정
구 도시계획법 제25조 제1항	실시계획 인가를 받아야 사업 시행 가능
구 도시계획법 제78조, 제78조의2	청문 실시 관련 규정
행정절차법 제21조 제4항 제3호	처분 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요한 경우 예외 규정
행정절차법 제22조 제1항 제1호	침해적 행정처분 시 청문 실시 의무 규정
행정절차법 제22조 제4항	당사자가 의견진술 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우 청문 생략 가능

판례요지

행정청이 구 도시계획법 제23조 제5항에 의한 사업시행자 지정처분을 취소하기 위해서는 반드시 청문을 실시하여야 하고, 행정절차법 제22조 제4항·제21조 제4항에서 정한 예외사유에 해당하는 경우에 한하여 청문을 생략할 수 있음
청문제도는 행정처분 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있음(대법원 1991. 7. 9. 선고 91누971 판결, 2001. 4. 13. 선고 2000두3337 판결 참조)
행정청이 당사자와 도시계획사업 시행 협약을 체결하면서 청문 실시 등 의견청취절차를 배제하는 조항을 두었더라도, 청문 실시에 관한 규정의 적용을 배제할 수 있다고 볼 만한 법령상의 규정이 없는 한, 그러한 협약으로 청문 실시 규정의 적용이 배제되거나 청문을 생략할 수 있는 예외적 경우에 해당한다고 볼 수 없음
행정청의 사전통보가 처분의 사유와 다른 내용이거나 통보 불이행이 처분 이유가 아닌 경우, 해당 통보를 의견진술 기회 부여로 볼 수 없음

쟁점 ① 이 사건 처분이 의견청취 예외사유에 해당하는지 여부

법리: 예외사유에 해당하지 않는 한 침해적 행정처분 시 반드시 청문을 실시하여야 하고, 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소사유에 해당함
포섭: 이 사건 처분은 사업시행자 지정을 취소하는 침해적 행정처분으로서, 원고는 사업 준비 비용 상당 손해 및 기대이익 상실의 위험에 처함. 또한 실시계획 인가를 별도로 받아야 비로소 사업 시행이 가능하므로 즉시 처분을 하지 않으면 안 될 급박한 사정이 없음. 따라서 '의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유'가 있는 경우에 해당하지 않음
결론: 이 사건 처분 전 청문 실시가 필요함에도 이를 생략한 것은 위법

쟁점 ② 협약의 청문 배제 조항이 '의견진술 기회 포기'에 해당하는지 여부

법리: 행정절차법의 목적(행정의 공정성·투명성·신뢰성 확보, 국민 권익 보호) 및 청문제도의 취지상, 법령상 근거 없이 협약으로 청문 실시 규정의 적용을 배제할 수 없음
포섭: 협약서 제25조는 일정 사유 발생 시 시정기회 부여 없이 협약을 해지할 수 있다는 내용이나, 청문 실시에 관한 규정의 적용을 배제할 수 있다고 볼 만한 법령상 규정이 없음. 따라서 해당 조항이 행정절차법 제22조 제4항의 '의견진술 기회 포기를 명백히 표시한 경우'에 해당하지 않음
결론: 협약의 청문 배제 조항은 청문 실시 의무를 면제하는 효력이 없음

쟁점 ③ 사전통보가 의견진술 기회 부여에 해당하는지 여부

법리: 의견진술 기회는 당해 처분의 사유에 대하여 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여하는 것이어야 함
포섭: 2000. 4. 6.자 및 같은 달 26.자 통보는 사업시행자 지정 및 실시계획인가 신청을 촉구하는 내용이었고, 원고는 이에 따라 같은 해 5. 6. 신청을 완료함. 피고는 위 통보 내용의 불이행을 이유로 이 사건 처분을 한 것이 아니므로, 위 통보를 이 사건 처분에 관한 의견진술 기회 부여로 볼 수 없음
결론: 원심이 위 통보를 의견진술 기회 부여로 본 것은 법리 오해에 해당함

최종 결론: 원심판결 파기, 사건을 서울고등법원으로 환송

참조: 대법원 2004. 7. 8. 선고 2002두8350 판결