2006두330 정부조치계획취소등

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 환경영향평가 대상지역 밖 주민의 원고적격 인정 여부
• 헌법 제35조 환경권 또는 환경정책기본법 제6조에 기한 원고적격 인정 여부
• 새만금사업 공유수면매립면허처분 및 시행인가처분의 당연무효 여부 (경제성 결여, 사업 필요성 결여, 환경영향평가 부실, 담수호 수질기준 달성 불능)
• 공수법 제32조 각호(허위·부정한 방법, 예정공정 미달, 보상 미완료, 예상하지 못한 사정변경) 해당 여부
• 사정변경(농지 필요성, 수질관리, 해양환경, 경제적 타당성)을 이유로 한 거부처분의 위법성

소송법적 쟁점

• 채증법칙 위배·심리미진 여부
• 행정처분 무효 요건(중대·명백설) 적용 관련 법리오해 여부

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2) 사실관계

• 구 농림수산부장관(이후 농림부장관)은 1991. 10. 17. 구 공수법 제4조에 근거하여 공유수면매립면허처분을, 같은 해 11. 13. 농근법 제96조 및 구 공수법 제9조의2에 근거하여 새만금간척종합개발사업(이하 '새만금사업') 시행인가처분을 각 함
• 새만금사업은 전라북도 만경강·동진강 하구해역에 방조제를 설치하고 공유수면을 매립·간척하여 28,300ha 농지 및 11,800ha 담수호 조성을 내용으로 하는 대규모 사업으로 구 환경정책기본법 제26조 환경영향평가 대상사업에 해당함
• 환경영향평가 대상지역은 군산시, 김제시, 전북 부안군 전 지역이며, 원고 1 등 143명은 위 지역 내 거주자이고, 나머지 원고 144 ~ 3539는 목포시, 익산시, 전주시, 서울 등 대상지역 외 거주자임
• 감사원 감사에서 1988년 한국산업경제연구원 경제성 분석에 일부 비용 누락·편익 과다계상 등 오류가 지적되었으나, 오류 수정 후 재검토 결과 농수산 중심 개발안의 편익·비용비율은 0.99(내부수익률 9.92%)로 산출됨
• 이후 민관(환경단체 추천 포함 21명, 정부관계기관 9명)으로 구성된 민관공동조사단이 약 1년 2개월간 경제성 분석 진행, 10개 시나리오 모두에서 경제성 있는 것으로 분석됨
• 농림부장관은 환경영향평가서 작성 시 수질예측에 일부 오류가 있었으나, 이후 담수어 양식장 설치 계획 폐지 등으로 일부 하자 보완함
• 피고는 2001. 5. 24. 원고 신형록의 처분 취소 신청에 대하여 '예상하지 못한 사정변경 등 취소 사유 없음'을 이유로 거부(이 사건 거부처분)함
• 정부조치계획에서 인처리 시설, 환배수로, 인공습지, 인공수초섬, 침전시설 등 수질개선대책 추가 및 순차개발방식 채택, 새만금환경대책위원회 평가에서 11개 과제 모두 정상 추진 중이고 수질예측 결과도 당초 목표 초과 달성 중으로 나타남
• 사업비는 당초 약 1조 3,000억 원에서 약 3조 5,000억 원으로 증가, 방조제 33km 중 30.3km 완공(이 사건 판결 당시)

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 공수법 제4조	공유수면매립면허의 근거
구 공수법 제3조의2 제1항·제2항, 시행령 제9조 제1호	매립면허 부여 시 공공이익 증진, 국민경제 발전 기여, 경제상 가치 요건
구 공수법 제9조의2, 농근법 제96조	농지개량사업 시행인가의 근거
농근법 제92조·제93조·제96조, 시행령 제43조·제44조	농지개량사업의 사업성(경제성) 요건
공수법 제32조 제3호	예상하지 못한 사정변경으로 공익상 특히 필요한 경우 면허·인가 취소 가능
공수법 제35조 제1항, 시행령 제32조	매립면허 효력 소멸 시 원상회복 원칙(예외 허용)
헌법 제35조 제1항	환경권 및 국가·국민의 환경보전 노력 의무
환경정책기본법 제6조	환경보전 관련 국민의 권리·의무 규정
구 환경정책기본법 제26조	환경영향평가 대상사업 지정

판례요지

• 원고적격 법리

  • 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자도 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 침해된 경우 원고적격 인정됨
  • 공익보호의 결과로 국민 일반이 갖는 일반적·간접적·추상적 이익은 원고적격의 근거가 될 수 없음
  • 환경영향평가 대상지역 안의 주민은 수인한도를 넘는 환경침해 우려가 사실상 추정되어 원고적격 인정됨
  • 환경영향평가 대상지역 밖 주민은 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 직접 입증하여야 원고적격 인정됨
  • 헌법 제35조 제1항 환경권 조항만으로는 권리의 주체·대상·내용·행사방법이 구체적으로 정립되어 있지 않고, 환경정책기본법 제6조도 국민에게 구체적 권리를 부여한 것으로 볼 수 없어 이에 기한 원고적격 불인정

• 행정처분 무효 요건

  • 당연무효가 되려면 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 함 (중대·명백설 확립)
  • 하자가 중대하기만 하면 무효가 된다는 주장은 독자적 견해로서 채택하지 않음

• 공공사업 경제성 결여로 인한 무효 요건

  • 사업으로 얻는 이익에 비하여 비용이 현저히 커서 이익과 비용이 현저하게 균형을 잃음으로써 사업목적을 실질적으로 실현할 수 없는 정도에 이르고, 그 사정이 객관적으로 명백한 경우에 한하여 무효 사유가 됨
  • 경제성 평가 당시의 모든 관련 법률의 목적·의미·내용 및 학문적 성과가 반영된 평가기법에 따라 가장 객관적이고 공정한 방법으로 평가되었는지에 따라 판단됨
  • 편익·비용항목 구성과 평가방법에 확립된 원칙이 없는 경우, 전문가들이 이견을 고려하여 다수의 시나리오를 구성하여 일정한 원칙에 따라 분석하였다면, 그 시나리오 전부의 합리성 결여가 입증되지 않는 한 특정 시나리오의 일부 항목을 지적하여 사업 전체 경제성이 없다고 주장하는 것은 올바른 탄핵방법이 될 수 없음

• 환경영향평가 부실과 처분의 위법성

  • 환경영향평가를 거쳤다면, 부실의 정도가 환경영향평가 제도의 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도가 아닌 이상, 그 부실은 당해 처분의 재량권 일탈·남용의 판단 요소에 그칠 뿐이며 당연히 처분을 위법하게 하지 않음

• 담수호 수질 미달로 인한 사업목적 달성 불능 판단 기준

  • 수질대책 수립 당시의 과학적 수준 등에 비추어 수질대책의 실현가능성이 있고 수질대책 비용이 사회통념상 감당 불가능한 정도에 이르지 않은 경우라면, 사업목적 달성 불능에 해당하지 않음

• 공수법 제32조 제3호 사정변경 취소의 법리

  • '사정변경'이란 면허처분 당시 고려하였거나 고려하였어야 할 제반 사정에 각각 변경이 있고, 그로 인하여 처분을 유지하는 것이 현저히 공익에 반하는 경우를 의미함
  • 사정변경이 생겼다는 점에 관한 입증책임은 사정변경을 주장하는 자에게 있음

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 환경영향평가 대상지역 밖 원고들의 원고적격

• 법리: 대상지역 밖 주민은 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있음을 직접 입증해야 원고적격 인정됨. 헌법·환경정책기본법 조항만으로는 구체적 권리 도출 불가
• 포섭: 원고 144 ~ 3539는 목포시, 익산시, 전주시, 서울 등 환경영향평가 대상지역 밖 거주자로서, 이 사건 각 처분으로 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 입증하지 못하였고, 구 공수법상 권리자 또는 농근법상 이해관계인에 해당한다고 인정할 자료도 없음
• 결론: 원고 144 ~ 3539에게 이 사건 각 처분의 무효확인을 구할 원고적격 없음 → 상고 기각

쟁점 ② 처분의 당연무효 여부 (경제성·사업 필요성·환경영향평가·수질)

• 법리: 무효가 되려면 하자가 중대·명백하여야 함. 경제성 결여로 인한 무효는 이익과 비용이 현저히 균형을 잃어 사업목적 실현이 불가능한 정도에 이르고, 그 사정이 객관적으로 명백한 경우에 한함
• 포섭:
  • 경제성: 감사원 지적 후 수정 분석에서도 편익·비용비율 0.99, 민관공동조사단의 10개 시나리오 모두 경제성 있음으로 분석됨. 원고들이 지적한 특정 편익항목의 이중계산 등은 시나리오 전부의 합리성 결여를 입증하지 못하는 방식의 탄핵에 불과함
  • 사업 필요성: 1989년 ~ 2002년 실제 농지 잠식면적이 추정치의 2배에 달해 한국산업경제연구원의 추정치를 그대로 믿기 어려우므로, 추정치만으로 토지이용계획이 잘못되었다고 볼 수 없음
  • 환경영향평가: 수질예측 하자가 있었으나 담수어 양식장 폐지 등으로 보완되었고, 생태계·수질 저감방안이 강구되고 있으므로 환경영향평가를 하지 않은 것과 다를 바 없는 정도의 부실이라고 볼 수 없음
  • 수질 목표달성: 정부조치계획에서 각종 수질대책 추가, 순차개발방식 채택, 11개 과제 정상 추진 중, 수질예측도 목표 초과 달성. 수질대책 실현가능성 있고 수질대책 비용 796억 원이 사회통념상 감당 불가 수준이 아님
• 결론: 이 사건 각 처분의 하자가 중대·명백한 무효 사유에 해당하지 않음 → 무효 관련 상고이유 기각

쟁점 ③ 이 사건 거부처분의 취소 여부 (공수법 제32조 각호)

• 법리: 허위·부정한 방법 해당 여부, 예정공정 미달의 귀책사유, 보상 완료 여부, 예상하지 못한 사정변경으로 공익상 특히 필요한 경우 각각 요건 충족 여부에 따라 판단. 사정변경의 입증책임은 주장자에게 있음
• 포섭:
  • 허위·부정 방법(제1호): 농림부장관이 허위·부정한 방법으로 사업성을 인정받았다거나 수질기준이 허위라는 주장을 인정할 사실 없음
  • 예정공정 미달(제2호): 공정 미달이 단순히 농림부장관의 귀책사유로 인한 것이 아님
  • 보상 완료(제5호): 권리자 전원 동의를 받은 사정 등에 비추어 총보상금의 93%만 집행된 사정만으로 구 공수법 위반이라 할 수 없음
  • 사정변경(제3호): 사업목적 변경, 농지 필요성 저하, 경제적 타당성 변화, 수질관리, 해양환경 각 측면에서 모두 공수법 제32조 제3호의 취소 사유에 해당하는 중대한 사정변경이 발생하였다고 인정하기에 부족함
• 결론: 거부처분에 위법이 없음 → 상고 기각

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5) 소수의견

대법관 김영란, 대법관 박시환의 반대의견 (공수법 제32조 제3호 사정변경 관련)

• 자연환경의 가치와 기준

  • 자연환경의 가치는 경제적 가치와 동일 평면에서 비교·대체될 수 없음. 금전으로 환산 가능한 부분만 평가하여 손실이 이득보다 작다고 개발을 허용하는 방식은 허용 불가
  • 개발사업 편익이 비용(사업비용 + 환경 가치의 경제적 평가액)보다 상당한 정도로 우월한 경우에 한하여 경제성·사업성 인정 가능
  • 환경 변화의 폐해가 심각하고 가능성이 현실화를 용인하기 어려운 대규모 사업에서 입증이 중간영역에 있을 때에는, 경제성·안전성이 확인되지 않은 것으로 보아 사업 강행을 재고할 상황으로 판단하는 것이 합리적임

• 농지의 필요성 사정변경: 쌀 재고 과잉, 자유무역협정에 의한 쌀 수입개방, 복합산업단지 개발안 검토 등은 농지조성 필요성이 줄어든 것을 반영하는 것으로 당초 처분 당시와 비교하여 중대한 사정변경에 해당함

• 수질관리 사정변경: 환경영향평가 부실이 감사원 감사에서 확인되었고, 환경부 수질예측에서도 만경수역은 농업용수 수질기준 달성이 어려울 것으로 예측됨. 수질개선대책에는 실현 불가능하거나 실효성이 불명확한 대책이 다수 포함되어 있어 중대한 사정변경에 해당함

• 해양환경 사정변경: 한국해양연구원 연구에서 방조제 연결 이후 해수순환 이원화, 유속 감소, COD 악화 등이 예측됨. 구체적 피해 내용·정도를 알 수 없는 상태 자체만으로도 중대한 사정변경이며, 환경법상 사전예방의 원칙·사전배려의 원칙에 따라 확인 및 대비책 없이 사업 강행은 허용될 수 없음

• 경제적 타당성 사정변경: 한국산업경제연구원 분석의 내부수익률은 정부 기준(13%)에 미달, 민관공동조사단 분석도 이중계산 등 문제 지적 다수. 새만금 갯벌(20,800ha, 전국 갯벌의 약 8%, 하구갯벌로서 가치 우월)의 가치가 제대로 평가되지 않았고, 방조제 완공 후 해양환경 피해도 비용으로 충분히 고려되지 않아 사업 경제성에 중대한 사정변경 발생

• 공익상 필요성: 갯벌은 대체·복원 불가능한 귀중한 자원이고 농지는 대체수단이 존재함. 시화호 전철을 밟을 가능성, 람사협약 가입 및 습지보전법 제정 등 국제적 추세 등을 감안할 때 사업 취소가 공익상 필요함. 현재까지 시공된 방조제를 활용하면서 갯벌을 살리는 환경친화적 대안 모색도 가능함

• 결론: 원고 신형록의 취소 신청을 거부한 이 사건 거부처분은 재량권 일탈·남용으로 위법함. 원심판결 중 원고 신형록 패소 부분은 파기환송되어야 함

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참조: 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 판결