[표준] 171. 절차하자의 효과 (5): 대법원 2015. 10. 29. 선고 2012두28728 판결

2012두28728 개발행위불허가처분취소

실체법적 쟁점

개발행위 불허가처분 시 도시계획위원회 심의를 거치지 않은 경우, 그 절차상 흠결만으로 불허가처분에 취소사유에 이를 정도의 하자가 인정되는지 여부
도시계획위원회 심의 누락이 재량권 일탈·남용으로 평가되기 위한 요건

소송법적 쟁점

원고(농업회사법인 주식회사 동해)가 개발행위(토지 형질변경) 허가를 신청함
피고(강릉시장)는 도시계획위원회의 심의를 거치지 않은 채 개발행위 불허가처분을 함
원심은, 개발행위허가가 불가능함이 객관적으로 명백하지 않은 이상 피고로서는 도시계획위원회 심의에 회부하였어야 함에도 이를 거치지 않고 불허가처분을 하였으므로, 취소사유에 해당하는 절차상 흠이 있다고 판단함

적용법령

조문	요지
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제2호	토지의 형질변경은 개발행위허가 대상이며 재량행위에 해당함
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제59조 제1항	일정한 개발행위를 허가하려면 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 사전에 거쳐야 함
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제59조 제2항	지구단위계획 수립 지역에서의 개발행위, 환경영향평가를 받은 개발행위 등은 도시계획위원회 심의 불요
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제57조 제1항	도시계획위원회 심의 대상 개발행위의 유형·규모 규정, 특정 유형에는 예외 인정

판례요지

국토계획법 제59조 제1항이 일정한 개발행위 허가에 대하여 사전에 도시계획위원회 심의를 거치도록 한 주된 취지는 행정기관의 장으로 하여금 개발행위허가를 신중하게 결정하도록 함으로써 난개발을 방지하고자 하는 데에 있음
- 근거: 토지의 형질변경허가는 재량행위이므로 행정기관의 장이 반드시 도시계획위원회 심의 결과대로 허가 여부를 결정하여야 하는 것이 아닌 점; 국토계획법의 입법 목적(난개발 방지, 환경친화적 국토이용체계 구축)
개발행위 불허가처분의 경우, 도시계획위원회 심의를 거치지 않았다는 사정만으로는 곧바로 취소사유에 이를 정도의 절차상 하자가 있다고 보기 어려움
- 근거: 심의 의무는 '허가하는 경우'를 상정한 규정이고, 불허가처분의 위법 여부는 심의 누락 자체보다 재량권 행사의 적정성으로 판단하여야 함
다만, 도시계획위원회 심의를 거치지 아니한 결과 마땅히 고려하여야 할 사정을 참작하지 아니하였다면, 그 불허가처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 평가할 수 있음
- 근거: 재량권의 불행사 또는 해태로 볼 수 있는 구체적 사정이 인정되어야 위법 평가 가능

쟁점 — 도시계획위원회 심의 누락만을 이유로 한 불허가처분 위법 판단의 적법성

법리: 개발행위 불허가처분 시 도시계획위원회 심의 누락은 그 자체만으로는 취소사유가 되지 않고, 심의 누락으로 마땅히 고려할 사항이 누락되는 등 재량권 불행사·해태의 구체적 사정이 인정되어야 위법으로 평가됨
포섭: 원심은 피고가 도시계획위원회 심의를 거치지 않았다는 사실만으로 이 사건 불허가처분이 위법하다고 단정하였으나, 심의 누락으로 인하여 마땅히 고려하여야 할 사항이 누락되는 등 재량권의 불행사 또는 해태에 해당하는 구체적 사정의 존부를 심리·판단하지 않음
결론: 원심 판단에는 국토계획법이 정한 도시계획위원회 심의 절차의 법적 성질 및 그 흠결 효과에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있음 → 원심판결 파기, 서울고등법원에 환송

참조: 대법원 2015. 10. 29. 선고 2012두28728 판결