2011두32515 하천공사시행계획취소청구등(4대강 살리기 사업 사건)

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 4대강 살리기 마스터플랜(정부기본계획)의 행정처분성 여부
• 하천공사시행계획의 상위계획 수립절차 위반 여부(구 하천법)
• 한국수자원공사의 사업 범위 일탈 및 절차 위반 여부(구 한국수자원공사법)
• 문화재 지표조사 절차 위반 여부(구 문화재보호법)
• 예비타당성조사 미실시의 처분 위법 사유 해당 여부(구 국가재정법)
• 각 처분의 재량권 일탈·남용 여부(이익형량 하자)

소송법적 쟁점

• 영향권 밖 주민(강원·대전·충남·제주 거주자)의 원고적격 인정 여부
• 환경영향평가 내용 부실의 처분 위법 초래 여부(구 환경영향평가법)

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2) 사실관계

• 국토해양부 등 4개 부처가 2009. 6. 8. '4대강 살리기 마스터플랜'(이 사건 정부기본계획) 발표; 한강·낙동강·금강·영산강 정비사업의 목표·정책방향·투자계획·사업시행방안 등을 담은 종합계획임
• 피고 국토교통부장관 소속 추진본부가 2009. 8. 24. 최종보고서를 발간·배포; 그 내용이 설계·시공 과정에서 조정될 수 있음을 명시함
• 피고 서울지방국토관리청장이 2009. 11. 17. 고시 제2009-334 ~ 336호로 각 하천공사시행계획을 수립·고시(이 사건 각 처분의 일부)
• 피고 국토교통부장관이 2009. 6. 8. 한강수계 유역종합치수계획 수립·고시; 피고 서울지방국토관리청장이 2009. 7. 2. 한강하천기본계획(변경) 수립·고시
• 피고보조참가인(한국수자원공사)이 한강살리기 3, 4, 6, 7공구 사업을 대행
• 이 사건 환경영향평가는 3개월여 만에 완료; 한강유역환경청 등 의견 수렴 및 17개 협의내용 반영하여 보완서 작성됨
• 4대강 사업 중 17개 세부 단위사업에 대해서는 예비타당성조사가 실시되었고, B/C 비율이 15개 사업에서 1.0 이상, AHP 지표가 모두 0.5 이상으로 평가됨
• 원심판결 별지 원고들 명단 (1) 기재 원고들은 강원·대전·충남·제주 일원 거주자로서 이 사건 사업 영향권 밖에 있음

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 하천법 제27조	하천관리청의 하천공사시행계획 수립·고시 의무
구 하천법 제8조, 제23조 ~ 제25조, 제28조	하천공사 시행 절차 및 시·도지사 협의 요건
구 한국수자원공사법 제9조, 제10조, 제26조	한국수자원공사의 사업 범위 및 대행 절차
구 환경영향평가법 제25조 제1항	환경영향평가 대상사업의 평가 실시 의무
구 국가재정법 제38조, 동 시행령 제13조	예비타당성조사 실시 요건 및 절차
구 문화재보호법 제91조	문화재 지표조사 절차
행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제202조	자유심증주의

판례요지

• 처분성 법리: 항고소송 대상 처분은 국민의 권리·의무에 직접 관계가 있는 행위에 한함; 행정기관 내부의 의사결정 등 법률상 지위에 직접 변동을 일으키지 않는 행위는 처분에 해당하지 않음(대법원 1999. 8. 20. 선고 97누6889 판결 등 참조)
• 원고적격 법리: 제3자가 환경상 이익 침해를 이유로 취소소송을 제기하려면 법률상 보호되는 이익임을 증명하여야 함; 영향권 내 주민은 침해 우려 사실상 추정, 영향권 밖 주민은 수인한도를 넘는 환경피해를 직접 증명하여야 함(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조)
• 환경영향평가 부실 법리: 환경영향평가를 거쳤으나 내용이 부실한 경우, 그 부실이 환경영향평가제도의 입법 취지를 달성할 수 없을 정도가 아닌 이상 처분을 당연히 위법하게 만들지 않고 재량권 일탈·남용 판단의 한 요소에 그침(대법원 2001. 6. 29. 선고 99두9902 판결 등 참조)
• 예비타당성조사 미실시 법리: 예비타당성조사는 예산 편성을 위한 별개 절차이고 이 사건 각 처분의 근거 법규 자체에서 요구하는 절차가 아니므로, 그 미실시는 원칙적으로 예산 자체의 하자이고 처분의 하자로 직결되지 않음; 다만 그로 인해 이익형량을 전혀 하지 않거나 누락·객관성 결여가 입증되면 재량권 일탈·남용으로 위법 가능
• 행정계획 이익형량 법리: 행정주체는 광범위한 형성의 자유를 가지나, 이익형량을 전혀 하지 않거나 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하거나 정당성·객관성을 갖추지 못한 경우 형량 하자로 위법함(대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결 등 참조)

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 정부기본계획의 처분성

• 법리: 처분은 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 행위에 한하며, 내부 의사결정은 처분 아님
• 포섭: 이 사건 정부기본계획은 4대강 정비사업의 기본방향을 제시하는 종합계획으로서 행정기관 내부에서 사업 방향을 정한 것에 불과하고, 내용이 설계·시공 과정에서 조정될 수 있음; 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 것이 아님
• 결론: 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않음 → 소 각하 정당

쟁점 ② 영향권 밖 주민의 원고적격

• 법리: 영향권 밖 주민은 수인한도를 넘는 환경피해를 스스로 증명하여야 원고적격 인정
• 포섭: 원심판결 별지 (1) 기재 원고들은 강원·대전·충남·제주 일원 거주자로 영향권 밖에 있음; 수인한도를 넘는 환경피해를 인정할 증거 없음; 구 국가재정법 제100조의 예산·기금 불법지출 시정요구권이나 구 하천법상 생활상 이익은 공익 보호의 결과로 국민 일반이 가지는 추상적·평균적·일반적 이익에 불과함
• 결론: 위 원고들의 원고적격 불인정 → 소 각하 정당

쟁점 ③ 하천법 위반(상위계획 수립절차·협의·실시설계·보 안전점검 등)

• 법리: 상위계획들은 반드시 시간상 선후관계에 있다고 볼 것은 아님; 하천공사시행계획과 하천공사 대행은 별개
• 포섭: ① 상위계획들이 순차 수립되지 않거나 하천공사시행계획 내용과 상이하더라도 위법 아님; ② 유역관리협의회 구성·운영은 재량사항; ③ 한강살리기 6공구는 국가하천의 하천공사로서 시·도지사 협의 불필요; ④ 실시설계도서 포함 없이 처분이 이루어졌다고 볼 수 없고 고시에 실시설계도서 포함 불요; ⑤ 수리모형실험 미완료 상태의 처분이 구 하천법 제13조·제17조 위반 아님; ⑥ 대행자 명칭·주소를 고시문에 기재하였더라도 하천공사 대행 부분의 하자가 곧바로 하천공사시행계획의 위법으로 이어지지 않음
• 결론: 하천공사시행계획이 상위계획 수립절차상 하자로 위법하다고 볼 수 없음

쟁점 ④ 한국수자원공사법 위반

• 법리: 구 한국수자원공사법상 사업 범위 및 대행 요건 준수 여부
• 포섭: ① 하천관리청의 책무 방기 수준에 이르지 않는 경우에만 한수공이 하천공사를 시행할 수 있다는 제한 없음; ② 한수공 사업 범위가 이수(利水) 목적으로만 제한되지 않음; ③ 기획재정부·경기도·여주군 등과 사전 협의 완료로 절차상 하자 없음; ④ 공기업으로서의 성질에 반하지 않음
• 결론: 구 한국수자원공사법 위반 하자 없음

쟁점 ⑤ 문화재보호법 위반

• 법리: 구 문화재보호법 제91조상 지표조사 절차 준수 요부
• 포섭: 육상 및 수중 지표조사기간이 규정 제8조 기준 이상이었고, 수중지표조사도 실시되었으며, 규정 제7조 제3항에서 조사절차·방법을 유연하게 정하고 있음
• 결론: 문화재보호법 위반 하자 없음

쟁점 ⑥ 환경영향평가법 위반

• 법리: 환경영향평가를 거쳤으나 내용이 부실한 경우, 그 부실이 입법 취지를 달성할 수 없을 정도가 아닌 이상 처분 당연 위법으로 이어지지 않음
• 포섭: 이 사건 환경영향평가는 3개월여 만에 완료되어 일부 부실하나, 관계기관·주민 의견 수렴, 분야별 환경영향 분석·저감대책 마련, 17개 협의내용 반영 보완 등이 이루어짐; 입법 취지 달성 불가 수준에 이르지 않음; 이미 환경영향평가를 마쳤으므로 참가인이 별도 재실시 불필요
• 결론: 환경영향평가법 위반 하자 없음

쟁점 ⑦ 국가재정법 위반(예비타당성조사 미실시)

• 법리: 예비타당성조사 미실시는 원칙적으로 예산 자체의 하자이고 처분의 하자로 직결되지 않음; 다만 이익형량 하자가 별도로 인정될 때 재량권 일탈·남용 가능
• 포섭: 예산과 처분은 수립절차·효과·목적이 다른 독립적 관계이며 예산은 국민에 대한 직접 구속력이 없음; 17개 세부사업에 대한 예비타당성조사 결과 대부분 경제적 타당성 인정됨; 정부기본계획 수립 과정에서 경제성 분석 등 사업성 검토가 어느 정도 이루어짐
• 결론: 예비타당성조사 미실시가 곧바로 각 처분의 절차상 하자가 되지 않음

쟁점 ⑧ 재량권 일탈·남용(이익형량 하자)

• 법리: 행정계획에서 이익형량을 전혀 하지 않거나, 고려 대상 사항을 누락하거나, 정당성·객관성이 결여된 경우 형량 하자로 위법
• 포섭: ① 홍수예방: 기후변화·도시화·노령화로 미래 홍수피해 예방 필요성 인정, 준설·강변저류지·제방증고 등이 홍수예방에 도움이 됨; ② 용수확보: 2006년 수자원장기종합계획에서도 물 부족 예측, 본류 용수 확보가 지류 물 부족 해결책이 될 수 있음; ③ 수질개선: EFDC 수질모델링에서 남한강 하류·팔당댐 수질 다소 개선, 보 설치만으로 부영양화 단정 불가; ④ 생태계 영향: 팔당댐·한강종합개발 등 유사 사업에서 생물 다양성 증가 사례 있어 생태계 파괴를 단정 불가; ⑤ 사업성: 통상적 방법에 따른 일자리 창출·생산유발 효과 예측으로 사업성 없다고 단정 불가
• 결론: 이익형량을 전혀 하지 않거나 누락·객관성 결여가 있다고 할 수 없음 → 재량권 일탈·남용 없음

최종 결론: 상고 전부 기각, 상고비용은 원고들 부담

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참조: 대법원 2015. 12. 10. 선고 2011두32515 판결