99추85 공원조례중개정조례안무효

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 서울특별시도시공원조례 제23조 제3항(위원회 부의안건에 대한 시의회 의견청취 의무화)이 지방자치법 제15조 및 도시계획법 제12조 제1항 단서·동법시행령 제7조의3 제3호 (가)목에 위반되는지 여부
• 제23조 제4항(위원회 회의관련자료 및 회의록 공개 의무화)이 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제5호에 위반되는지 여부

소송법적 쟁점

• 조례안 일부가 위법한 경우 재의결 전부의 효력을 부인할 수 있는지 여부

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2) 사실관계

• 피고(서울특별시의회)는 1999. 4. 21. 제112회 임시회에서 서울특별시도시공원조례중개정조례안을 의결하여 같은 달 22일 원고(서울특별시장)에게 이송함
• 원고는 1999. 5. 8. 신설된 제23조 제3항·제4항이 법령에 위반된다는 사유로 재의를 요구함
• 피고는 1999. 10. 21. 제116회 임시회 제2차 본회의에서 당초 원안과 동일하게 재의결(이 사건 재의결)함
• 이 사건 개정조례안의 주요 내용:
  • 제10조 제1항 제2호 단서 중 '보건사회부장관'을 '보건복지부장관'으로 변경
  • 제23조 제3항 신설: "위원회의 부의안건은 서울특별시의회의 의견을 들어야 한다."
  • 제23조 제4항 신설: "위원회의 회의관련 자료 및 회의록은 공개하여야 한다."
• 공원조례 제20조상 위원회(서울특별시도시공원위원회)의 심의사항: ① 조성계획의 결정·변경결정에 관한 사항 중 원고에게 위임된 사항, ② 원고 또는 구청장이 입안한 조성계획에 관한 사항, ③ 기타 공원에 관한 중요사항

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
지방자치법 제15조, 제9조	자치조례 제정범위는 자치사무 및 단체위임사무에 한함. 기관위임사무는 원칙적으로 제외
도시계획법 제12조 제1항 본문·단서	도시계획 결정·변경결정 시 지방의회 의견청취 의무. 단, 경미한 사항 변경의 경우 예외
도시계획법시행령 제7조의3 제3호 (가)목	이미 결정된 계획의 세부시설 결정·변경결정은 경미한 변경에 해당
도시공원법 제4조 제5항	조성계획의 결정 및 변경결정은 도시계획으로 하여야 함
도시계획법 제10조 제1항, 동법시행령 제6조 제1항 제4호	조성계획의 결정·변경결정 권한을 건설교통부장관으로부터 시장에게 위임
도시공원법 제30조	도시공원의 설치 및 관리에 필요한 사항은 조례로 정함
지방자치법시행령 제42조	소관사무 범위 안에서 자문기관을 조례로 설치 가능
공공기관의정보공개에관한법률 제3조, 제7조 제1항 제5호	의사결정과정 또는 내부검토과정 중 공개 시 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래하는 정보는 비공개 가능

판례요지

• 기관위임사무와 자치조례의 관계: 지방자치단체가 자치조례를 제정할 수 있는 사항은 자치사무와 단체위임사무에 한하고, 기관위임사무는 원칙적으로 자치조례 제정범위에 속하지 않음. 다만 개별법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임한 경우에는 위임조례를 정할 수 있음

• 조성계획 결정·변경결정의 성격: 조성계획은 도시계획으로 결정된 도시공원에 대하여 공원시설의 종류·위치·범위 등을 구체적으로 확정하는 계획으로서, 도시계획법시행령 제7조의3 제3호 (가)목의 '세부시설의 결정 및 변경결정'에 해당하여 경미한 도시계획 변경에 해당함. 따라서 건설교통부장관의 권한이 원고에게 위임된 기관위임사무임

• 제23조 제3항의 위법성: 조성계획의 결정·변경결정은 기관위임사무로서 자치조례 제정범위에 속하지 않음. 도시공원법 제30조 및 지방자치법시행령 제42조는 해당 기관위임사무에 관하여 조례로 정할 수 있도록 위임한 근거 법령으로 볼 수 없어 위임조례로서의 효력도 인정 불가. 또한 도시계획법 제12조 제1항 단서에 의해 조성계획의 결정·변경결정 시에는 지방의회 의견청취가 요구되지 않음에도, 동 조항은 예외 없이 의견청취를 강제하여 동 단서 및 동법시행령 제7조의3 제3호 (가)목에도 위반됨

• 제23조 제4항의 위법성: 위원회의 심의 후 원고 등의 결정이 대외적으로 공표되기 전에 회의관련자료 및 회의록이 공개된다면 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래하므로, 그 기간 중 해당 자료는 정보공개법 제7조 제1항 제5호의 비공개대상정보에 해당함. 그러나 동 조항은 공개시기 등에 관한 아무런 제한 규정 없이 공개를 의무화하고 있어 동 호에 위반됨

• 일부 위법 시 재의결 전부의 효력: 개정조례안 일부가 법령에 위반되어 위법한 경우, 재의결은 전부 효력이 부인되어야 함

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4) 적용 및 결론

쟁점 ①: 제23조 제3항의 지방자치법 제15조 위반 여부

• 법리: 기관위임사무는 원칙적으로 자치조례 제정범위에 속하지 않고, 개별법령의 위임이 있는 경우에 한하여 위임조례 가능
• 포섭: 조성계획의 결정·변경결정은 건설교통부장관의 고유 국가사무로서 원고에게 권한이 위임된 기관위임사무에 해당함. 도시공원법 제30조의 '설치 및 관리에 필요한 사항'은 지방자치법 제9조 제2항 제4호 (카)목의 자치사무를 말하는 것으로 기관위임사무인 조성계획 결정·변경결정을 포함하지 않음. 지방자치법시행령 제42조의 '소관사무'에도 기관위임사무는 포함되지 않아, 달리 위임근거 법령이 없음
• 결론: 제23조 제3항은 기관위임사무에 관하여 자치조례 제정범위를 넘어 지방자치법 제15조에 위반되고, 위임조례로서의 효력도 인정 불가

쟁점 ②: 제23조 제3항의 도시계획법 제12조 제1항 단서 위반 여부

• 법리: 경미한 도시계획 변경(도시계획법시행령 제7조의3 제3호 (가)목 해당)에 있어서는 지방의회 의견청취 불요
• 포섭: 조성계획의 결정·변경결정은 경미한 도시계획의 변경에 해당하여 피고의 의견청취가 요구되지 않음에도, 제23조 제3항은 예외 없이 위원회 부의안건 전부에 대해 피고 의견청취를 강제함
• 결론: 도시계획법 제12조 제1항 단서 및 동법시행령 제7조의3 제3호 (가)목에 위반됨

쟁점 ③: 제23조 제4항의 정보공개법 제7조 제1항 제5호 위반 여부

• 법리: 의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 정보로서 공개 시 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할 상당한 이유가 있는 경우 비공개 가능
• 포섭: 위원회 심의사항에 대한 원고 등의 결정이 대외적으로 공표되기 전까지 회의관련자료 및 회의록은 비공개대상정보에 해당함. 그러나 제23조 제4항은 공개시기 등에 대한 아무런 제한 없이 무조건 공개를 강제하고 있음
• 결론: 정보공개법 제7조 제1항 제5호에 위반됨

최종 결론

이 사건 개정조례안은 일부(제23조 제3항·제4항)가 법령에 위반되어 위법하고, 조례안 일부 위반 시 재의결은 전부 효력이 부인되어야 하므로, 피고가 1999. 10. 21.에 한 재의결은 그 효력이 없음

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참조: 대법원 2000. 5. 30. 선고 99추85 판결