2005구합10484 정보비공개결정처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 지방자치단체가 정보공개법 제5조 소정의 정보공개청구권자인 '국민'에 해당하는지 여부
• 공법인인 지방자치단체에게 헌법상 알권리(정보공개청구권)의 기본권 주체성이 인정되는지 여부

소송법적 쟁점

• 당사자 표시(송파구청장 → 송파구청 → 서울특별시 송파구) 정정의 적법성 및 원고 확정
• 원고에게 법규상·조리상 정보공개청구권이 없는 경우 피고의 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부

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2) 사실관계

• 피고(서울특별시선거관리위원회)는 원고(서울특별시 송파구)가 주관한 경로행사 등 단위행사에 대하여 공선법 위반 소지를 이유로 원고에게 자료제출을 요구함
• 원고는 위 행사가 자치업무 일환임을 이유로, 공선법 위반 혐의의 근거가 된 자료(신고·제보 관련 정보)를 파악하기 위하여 - 2005. 1. 28. 피고에게 별지목록 기재 각 정보에 대한 사본교부청구를 함
• 피고는 - 2005. 2. 4. 공선법 제262조의2(선거범죄신고자 등의 보호) 소정의 정보에 해당한다는 이유로 정보공개법 제9조 제1항 제1호에 따라 공개를 거부하는 이 사건 처분을 함
• 소장의 원고 표시는 '송파구청장' → '서울특별시 송파구청' → '서울특별시 송파구'로 두 차례 정정됨; 정보공개청구서 청구인란에 사업자(법인·단체)등록번호가 기재되어 있어 원고는 지방자치단체인 '송파구'로 확정됨

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
정보공개법 제5조 제1항	모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가짐
정보공개법 제2조 제1호·제3호	정보는 공공기관이 직무상 작성·관리하는 문서 등; 공공기관에 국가기관·지방자치단체 등 포함
정보공개법 제4조 제2항	지방자치단체는 소관사무에 관하여 정보공개 조례 제정 가능
정보공개법 제6조	공공기관은 국민의 정보공개청구권이 존중되도록 법 운영 및 법령 정비 의무 부담
정보공개법 제9조 제1항 제1호	다른 법률 등에 의하여 비밀·비공개 사항으로 규정된 정보는 공개하지 아니할 수 있음
공선법 제262조의2 제2항	선거범죄신고자 등임을 알면서 그 인적 사항 또는 신고자 등임을 알 수 있는 사실을 공개·보도 금지
헌법 제21조	표현의 자유(언론·출판의 자유) 보장; 알권리의 헌법적 근거
지방자치법 제3조 제1항	지방자치단체는 법인으로 함

판례요지

• 원고 확정에 관하여: 소송당사자가 누구인지는 소장에 기재된 표시 및 청구의 내용·원인 사실 등 소장의 전취지를 합리적으로 해석하여 확정하여야 함(대법원 2003. 3. 11. 선고 2002두8459 판결 참조). 청구인란에 사업자(법인·단체)등록번호가 기재된 점 등에 비추어 이 사건 원고는 지방자치단체인 '송파구'로 확정됨; 종전 표시('송파구청장', '송파구청')는 동일한 당사자를 표상하는 표시의 적법한 정정으로 봄

• 항고소송의 대상이 되는 거부처분의 요건: 국민의 적극적 신청에 대한 행정청의 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 되기 위하여는 신청인에게 그 신청에 따른 행정행위를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 권리가 있어야 하며, 그러한 권리가 인정되지 아니하는 경우에는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없음

• 지방자치단체의 기본권 주체성: 기본권은 원칙적으로 개인 내지 사법인의 권리로서 역사적으로 국가 등 권력기관에 대한 권리임; 지방자치단체는 공권력의 주체로서 자치행정의 보장이라는 측면에서 헌법상 보장을 받는 것이지 기본권 보호의 측면에서 보장을 받는 것은 아님; 지방자치단체와 국가 등 다른 공공기관 사이의 문제는 기본권의 문제가 아니라 권한질서의 문제로 봄이 상당함

• 지방자치단체의 알권리 해당 여부: 알권리는 표현의 자유 내지 인간의 존엄성·행복추구권에서 도출된 권리로서(헌법재판소 1989. 9. 4. 선고 88헌마22 결정 참조), 국민이 국가·지방자치단체 등이 보유한 정보에 접근·청구하여 국정참여를 보장하기 위한 제도임; 지방자치단체는 오히려 공권력기관으로서 국민의 알권리를 보호할 위치에 있으므로 알권리로서의 정보공개청구권이 인정된다고 보기 어려움

• 정보공개법의 구조: 정보공개법은 국민을 정보공개청구권자로, 지방자치단체를 국민에 대응하는 정보공개의무자로 상정하고 있으므로, 지방자치단체는 정보공개법 제5조 소정의 정보공개청구권자인 '국민'에 해당하지 아니함

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 원고 확정

• 법리: 소송당사자는 소장 전취지를 합리적으로 해석하여 확정함
• 포섭: 청구인란에 사업자(법인·단체)등록번호가 기재되고, 소장의 청구 내용이 지방자치단체 본연의 업무와 관련된 것이므로, 원고는 행정기관으로서의 구청장이나 소송능력이 없는 구청이 아닌 지방자치단체인 '송파구'로 보아야 함; '송파구청장' → '송파구청' → '서울특별시 송파구'로의 각 정정은 동일 당사자에 대한 표시 정정으로 적법함
• 결론: 이 사건 원고는 지방자치단체인 서울특별시 송파구로 확정됨

쟁점 2: 지방자치단체의 정보공개청구권 인정 여부 및 소의 적법성

• 법리: 거부행위가 항고소송 대상이 되려면 신청인에게 법규상·조리상 신청권이 있어야 함; 지방자치단체는 정보공개법상 정보공개의무자이지 정보공개청구권자인 '국민'에 해당하지 아니함
• 포섭: 알권리는 자연인의 정신적 자유(표현의 자유, 인간 존엄성)에서 도출된 기본권으로 지방자치단체에게는 적용되기 어려움; 정보공개법은 국민을 청구권자, 지방자치단체 등 공공기관을 공개의무자로 명확히 구분함; 지방자치단체에게 정보공개청구권이 인정되지 않더라도 헌법상 행정자치권이 침해된다고 볼 수도 없음; 원고는 피고에 대하여 이 사건 각 정보의 공개를 청구할 법규상·조리상 권리가 없음
• 결론: 피고의 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되는 거부처분에 해당하지 아니하므로, 이 사건 소는 부적법하여 각하함

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참조: 서울행정법원 2005. 10. 12. 선고 2005구합10484 판결