2006두7096 건물철거대집행계고처분취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 구 공특법에 의한 협의취득 시 건물소유자가 부담한 철거약정의 법적 성질(공법상 의무 여부)
- 위 철거의무가 행정대집행법상 대집행의 대상인 '대체적 작위의무'에 해당하는지 여부
- 공익사업법 제89조 소정의 '이 법 또는 이 법에 의한 처분으로 인한 의무'에 협의취득상 철거약정이 포함되는지 여부
소송법적 쟁점
2) 사실관계
- 원고는 울산 남구 ○○동 대 357㎡(분할 전 이 사건 토지) 위에 일반건축물대장 등록 주택 2동 포함 미등기 주택 4동(이 사건 주택)을 보유
- 울산시는 울산시가지 철도이설사업을 위해 분할 전 토지를 분할 후 제1토지(136㎡)와 분할 후 제2토지(221㎡)로 분할하고, 구 공특법에 의거 분할 후 제1토지를 협의취득하여 사업부지에 편입
- 이 사건 주택 대부분은 분할 후 제2토지 위에 위치하나, 일부는 분할 후 제1토지 위에도 위치
- 울산시는 분할 전 토지상 이 사건 주택 등 지장물 전부에 대한 보상금, 영업권·주거비·이사비 등 보상금 전액을 1989. 12. 29. 원고에게 지급
- 원고는 보상금 청구 당시 "행정청의 철거요구 시 아무런 이의 없이 응하겠다"는 내용의 서약서 제출
- 울산시는 원고를 이주대책 대상자로 선정하여 울산 남구 △△동 대 197.3㎡를 택지로 분양
- 피고(한국철도시설공단)는 울산시의 위탁에 따라 2004. 12. 30. 원고에게 계고서 송달일로부터 10일 이내 이 사건 주택 등을 자진철거하지 않으면 강제철거하겠다는 대집행계고처분을 함
- 원심은 위 철거의무가 공익사업법 제89조에 의한 행정대집행 대상이 된다고 보아 대집행계고처분을 적법하다고 판단
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 행정대집행법 (대집행 일반) | 대집행의 대상은 공법상 대체적 작위의무에 한정 |
| 구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법(구 공특법) | 공공사업 필요 토지 등의 협의취득 근거 |
| 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(공익사업법) 제89조 | 이 법 또는 이 법에 의한 처분으로 인한 의무 불이행 시 사업시행자의 대집행 신청 근거 |
| 공익사업법 부칙 제3조 | 구 공특법상 처분·절차·행위를 공익사업법에 의한 것으로 봄 |
| 한국철도시설공단법 제28조 | 지방자치단체의 장이 공익사업법 제89조의 대집행 권한을 공단에 위탁 가능 |
판례요지
- 구 공특법에 따른 토지 등의 협의취득은 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 매매 내지 사법상 계약의 실질을 가짐(대법원 1998. 5. 22. 선고 98다2242, 2259 판결 참조)
- 협의취득 시 건물소유자가 철거의무를 부담하겠다는 취지의 약정을 하였더라도, 이러한 철거의무는 공법상 의무가 될 수 없음
- 행정대집행법을 준용하여 대집행을 허용하는 별도의 규정이 없는 한 위 철거의무는 행정대집행법에 의한 대집행의 대상이 되지 않음
- 공익사업법 제89조는 "이 법 또는 이 법에 의한 처분으로 인한 의무"를 이행하지 아니하는 경우에만 대집행 신청을 허용하는바, 구 공특법상 협의취득에서 비롯된 철거약정은 위 조항 소정의 의무에 해당하지 않음
- 또한 공익사업법에는 협의취득의 경우 건물소유자의 철거의무에 관한 규정이나 행정청이 철거를 명할 수 있는 규정을 두고 있지 않음
- 따라서 원고의 철거의무에 대한 강제적 이행은 행정대집행법상 대집행의 방법으로 실현할 수 없음
4) 적용 및 결론
쟁점 1 — 협의취득상 철거약정의 공법상 의무 해당 여부
- 법리: 구 공특법에 의한 협의취득은 사법상 매매·계약의 실질을 가지므로, 그 과정에서 약정된 철거의무는 공법상 의무가 아님
- 포섭: 울산시와 원고 사이의 이 사건 협의취득은 구 공특법에 따른 것으로, 원고가 보상금 수령 시 제출한 서약서상 철거약정은 사법상 계약상 의무에 불과함. 공익사업법 부칙 제3조가 적용되더라도 협의취득의 법적 성질 자체가 변하지 않음
- 결론: 이 사건 철거약정은 공법상 의무에 해당하지 않음
쟁점 2 — 공익사업법 제89조 소정 의무 해당 여부 및 대집행 가부
- 법리: 공익사업법 제89조는 '이 법 또는 이 법에 의한 처분으로 인한 의무' 불이행 시에만 대집행 신청을 허용하고, 달리 협의취득에서의 철거의무나 철거명령 근거 규정을 두지 않음
- 포섭: 이 사건 철거의무는 구 공특법상 협의취득 과정의 약정에서 비롯된 것으로, 공익사업법 자체 또는 공익사업법에 의한 처분에서 발생한 의무가 아님. 공익사업법 부칙 제3조에 의하여 공익사업법 제89조의 적용이 가능하더라도, 위 조항 소정의 '이 법 또는 이 법에 의한 처분으로 인한 의무'의 범위에 포함되지 않음. 또한 행정청이 원고에게 철거를 명할 수 있는 별도 규정도 존재하지 않음
- 결론: 피고의 이 사건 대집행계고처분은 위법하며, 원심판결은 공익사업법 제89조 소정의 행정대집행에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있음. 원심판결 파기, 부산고등법원에 환송
참조: 대법원 2006. 10. 13. 선고 2006두7096 판결
