94누5144 건축물자진철거계고처분취소
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 공유자 중 1인에 대한 계고처분의 효력이 다른 공유자에게도 미치는지 여부
- 반복된 계고처분(제2차·제3차)이 독립된 행정처분인지, 대집행기한 연기통지에 불과한지 여부
소송법적 쟁점
- 제2차·제3차 계고처분이 항고소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부
- 원고 1에 대한 1993. 7. 23.자 통보를 최초의 계고처분으로 보아 본안심리를 해야 하는지 여부
2) 사실관계
- 제주 북제주군 소재 철근조 스라브지붕 공장 1·2층(이 사건 건물)은 1970년 추자수산업협동조합이 제빙공장으로 건축함
- 소외 1이 1985년 ~ 1987년 사이 건축법상 허가 없이 기존 1층에 1개층 181.32㎡, 기존 2층에 1개층 60㎡를 무단증축하고, 기존 2층 공장용도 85.32㎡를 주거시설로 용도개조함(이 사건 위법건축물)
- 원고들이 1990. 9. 11. 이 사건 건물을 매수하여 사용함
- 피고(추자면장)는 수차에 걸쳐 원고들에게 자진철거를 종용하였으나 원고들이 불응함
- 피고는 1991. 4. 17. 원고 2에게만 제1차 계고처분(15일 이내 자진철거, 불이행 시 대집행) 발령
- 원고들이 불이행하자 같은 해 5. 4. 원고 2에게 제2차 계고처분 발령; 원고 2가 같은 해 6. 17.까지 유보 요청 → 피고가 수용하였으나 그때까지도 자진철거 및 대집행 미이행
- 원고들은 1993. 6. 24. 무허가 증축 등 사실 및 2회 계고 불응 사실을 시인하고, 같은 해 7. 20.까지 자진철거하겠다는 각서 제출
- 위 기간 내에도 자진철거 불이행 → 피고가 1993. 7. 23. 원고들을 상대방으로 최종 계고처분(이 사건 계고처분) 발령
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 행정대집행법 제3조 제1항 | 대집행 계고 시 의무자가 이행하지 않을 경우 대집행할 행위의 내용 및 범위를 구체적으로 특정하여야 함 |
판례요지
- 대집행 계고의 내용 특정 방법: 대집행계고를 함에 있어 대집행할 행위의 내용 및 범위는 반드시 계고서에만 의하여 특정될 필요는 없고, 계고처분 전후에 송달된 문서나 기타 사정을 종합하여 행위의 내용이 특정되면 족함 (대법원 1990. 1. 25. 선고 89누4543 판결; 1985. 12. 24. 선고 85누314 판결 참조)
- 반복 계고처분의 법적 성격: 제1차 철거명령 및 계고처분으로 의무자의 건물철거의무가 발생하고, 제2차·제3차 계고처분은 의무자에게 새로운 철거의무를 부과하는 것이 아니라 대집행기한의 연기통지에 불과하므로 독립된 행정처분이 아님 (대법원 1991. 1. 25. 선고 90누5962 판결; 1983. 7. 26. 선고 83누1 판결 참조)
- 계고처분의 상대방 효력 범위: 위법한 건물의 공유자 1인에 대한 계고처분은 다른 공유자에 대하여는 그 효력이 없음. 따라서 특정 공유자를 상대방으로 한 계고처분의 효력이 다른 공유자에게 당연히 미친다고 볼 수 없음
4) 적용 및 결론
쟁점 ① 원고 2의 상고 — 계고처분의 내용 특정 및 반복 계고의 성격
- 법리: 계고의 행위 내용·범위는 계고서에만 의존할 필요 없이 전후 문서·사정을 종합하여 특정되면 족하고, 반복 계고는 새 의무를 부과하지 않는 기한 연기통지에 불과하여 독립된 행정처분이 아님
- 포섭: 원심이 확정한 사실관계(수차 자진철거 종용, 제1·2차 계고처분 과정, 각서 제출 등)에 비추어 원고 2는 이행의무의 내용과 범위를 충분히 인식 가능하였음. 이 사건 계고처분(1993. 7. 23.) 및 제2차 계고처분은 제1차 계고처분(1991. 4. 17.)으로 이미 발생한 철거의무의 이행을 촉구하며 대집행 착수 시기를 연기한 것에 불과함. 원고 2에게는 처음부터 계고처분이 발령되었고 그에 기한 의무도 발생한 상태임
- 결론: 이 사건 계고처분은 원고 2에 대한 독립된 행정처분이 아닌 기한 연기통지로서 항고소송의 대상이 되지 않음. 원고 2의 소를 각하한 원심판결은 정당 → 원고 2의 상고 기각
쟁점 ② 원고 1의 상고 — 계고처분 효력의 상대방 범위
- 법리: 공유자 1인에 대한 계고처분은 다른 공유자에게는 효력이 없음
- 포섭: 제1차·제2차 계고처분은 공유자 중 원고 2만을 상대방으로 발령되었고, 원고 1에 대하여는 계고처분이 발령된 바 없음. 따라서 원고 2에 대한 제1차 계고처분의 효력이 원고 1에게 당연히 미친다고 볼 수 없음. 원고 1을 처음으로 상대방에 포함한 1993. 7. 23.자 통보는 원고 1에 대한 최초의 계고처분에 해당하므로, 원심은 본안에 나아가 그 처분의 적법성 여부를 심리판단하였어야 함. 그럼에도 원심은 원고 2에 대한 제1차 계고처분의 효력이 원고 1에게도 미치는 것으로 보아 소를 전부 각하한 것은 계고처분 효력이 미치는 상대방에 관한 법리를 오해한 위법임
- 결론: 원고 1 부분에 대한 원심판결 파기, 사건을 광주고등법원에 환송
참조: 대법원 1994. 10. 28. 선고 94누5144 판결
