2019두63515 영업정지처분취소

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 폐기물처리업자가 폐수처리오니로 '부숙토'를 생산하여 제3자에게 판매하였고, 그 제3자가 이를 원료로 폐기물관리법령이 허용하지 않는 '비탈면 녹화토'를 생산한 경우, 폐기물처리업자가 폐기물 재활용 기준을 위반한 것인지 여부(제1처분사유 인정 여부)
• 행정법규 위반에 대한 제재처분에서 '의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유'의 판단 기준

소송법적 쟁점

• 여러 처분사유 중 일부가 인정되지 않는 경우, 법원이 제재처분 전부를 취소하여야 하는지, 아니면 위법한 부분만 일부 취소하여야 하는지 여부

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2) 사실관계

• 피고(정선군수)는 폐기물처리업(종합재활용업)체인 원고에 대해 2019. 1. 9. 세 가지 처분사유를 들어 폐기물관리법 제27조 제2항에 따라 3개월의 영업정지 처분을 함
• 제1처분사유: 원고가 2018. 4.경 ~ 2018. 5.경 양평녹화에, 2018. 11.경 ~ 2018. 12.경 관동녹화에 폐수처리오니로 생산한 '부숙토'를 판매하여 해당 업체들로 하여금 '비탈면 녹화토'를 생산하게 함으로써 폐기물 재활용 기준 위반
• 제2처분사유: 2015. 11.경 ~ 2017. 6.경 약 20회에 걸쳐 적법한 변경허가 없이 공정오니 처리(폐기물관리법 제25조 제11항 위반)
• 제3처분사유: 폐기물처리 위·수탁 계약서 부실 작성(폐기물관리법 제25조 제9항, 시행규칙 제32조 및 [별표 8] 위반)
• 피고는 세 가지 처분사유 각각에 대해 영업정지 1개월을 결정한 후 합산하여 3개월의 영업정지를 명함
• 원심은 제2·3처분사유는 인정하나 제1처분사유는 인정되지 않는다고 보아 이 사건 처분 전부를 취소함
• 부숙토 판매 당시 양평녹화는 비탈면 녹화토 생산 설비만 보유하였고 매립시설 복토재·토양개량제 생산 설비는 없었으며, 실제로 매립시설 복토재나 토양개량제를 생산한 적도 없음. 원고가 작성한 출고일지에는 부숙토의 사용용도가 비탈면을 뜻하는 '법면'으로 기재되어 있었음

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
폐기물관리법 제1조	폐기물 발생 억제 및 친환경적 처리를 통한 환경보전 목적
폐기물관리법 제13조 제1항	폐기물 처리 시 대통령령이 정한 기준·방법 준수 의무
폐기물관리법 제13조의2 제1항	유해물질 제거·안정화 등 대통령령·환경부령이 정한 재활용 기준 준수 조건 하에 폐기물 재활용 허용
폐기물관리법 제27조 제2항 제2호	제13조 또는 제13조의2 위반 시 허가취소 또는 6개월 이내 영업정지 명령 가능
폐기물관리법 시행규칙 제4조의2 [별표 4의3]	폐수처리오니의 재활용 가능 유형으로 R-6-1(부숙토 생산 → 매립시설 복토재·토양개량제)만 열거, R-6-2(비탈면 녹화토 생산) 미열거
폐기물관리법 시행규칙 제14조의3 제1항 [별표 5의3]	폐기물 재활용 시 종류별 재활용 가능 유형으로만 재활용하여야 함
폐기물관리법 시행규칙 제83조 제1항 [별표 21]	위반행위가 둘 이상인 경우 각각 처분, 각 처분사유별 1차 위반 시 영업정지 1개월
환경부고시 제2016-259호(이 사건 고시) 제7조	"가"등급 부숙토는 토지개량제 또는 매립시설 복토용, "나"등급은 매립시설 복토용으로만 사용

판례요지

• 폐기물 재활용 기준의 해석: 폐수처리오니로 '비탈면 녹화토'를 생산하는 것은 폐기물관리법령이 정한 재활용 기준 위반임. 폐기물처리업자가 일단 '부숙토'를 생산하였더라도 이를 제3자에게 제공하여 그로 하여금 허용되지 않는 생산 품목인 비탈면 녹화토를 최종적으로 생산하게 하였다면, 이 역시 폐기물 재활용 기준을 위반한 것임

  • 근거 ①: 침익적 행정처분 근거 규정 엄격해석 원칙은 문언 가능 범위 내에서 체계적·목적론적 해석을 금하지 않음(대법원 2014두47686, 2018두48601 참조)
  • 근거 ②: 폐기물관리법의 입법 목적(환경보전)에 부합하도록 재활용 허용 기준을 해석해야 함
  • 근거 ③: '부숙토' 생산으로 재활용 기준 준수로 보게 되면 폐수처리오니로 비탈면 녹화토를 생산하는 것을 효과적으로 방지하기 어렵게 됨
  • 근거 ④: 폐기물관리법 제36조, 시행규칙 제58조, 이 사건 고시 제9조 등 관련 규정은 폐기물처리업자가 부숙토 생산 이후에도 최종적으로 적법한 용도로 사용되도록 주의를 기울여야 함을 전제로 함
  • 근거 ⑤: 행정법규 위반 제재처분은 위반자에게 고의·과실이 없더라도 부과 가능하고, 직접 사용이 아닌 제3자에게 제공하여 허용되지 않는 방식으로 사용하게 한 경우에도 기준 위반에 해당함(대법원 97도2214, 2019두43474 참조)

• 정당한 사유의 판단 기준: 폐기물처리업자가 제3자가 허용되지 않는 방식으로 사용하리라는 점을 예견하거나 결과 회피가 어렵다고 인정할 만한 특별한 사정이 있어 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에는 제재처분 불가. '정당한 사유'는 본인·대표자 주관이 아닌, 가족·대리인·피용인 등 책임 귀속 관계자 모두를 기준으로 판단(대법원 2016두36079 참조)

• 행정처분의 일부 취소: 여러 위반행위에 대해 하나의 제재처분을 한 경우, 위반행위별로 처분 내용의 구분이 가능하고 일부 위반행위에 대한 부분만 위법하다면, 법원은 위법한 부분만 취소하여야 하고 전부를 취소하여서는 아니 됨(대법원 2009두11218 참조)

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4) 적용 및 결론

쟁점 1: 제1처분사유 인정 여부

• 법리: 폐기물처리업자가 부숙토를 제3자에게 제공하여 그로 하여금 폐기물관리법령이 허용하지 않는 비탈면 녹화토를 최종 생산하게 한 경우에도 폐기물 재활용 기준 위반에 해당함. 다만 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있으면 제재처분 불가
• 포섭: 원고가 폐수처리오니로 부숙토를 생산하여 양평녹화에 판매하였고, 양평녹화는 이를 이용하여 최종적으로 비탈면 녹화토를 생산함. 판매 당시 양평녹화는 비탈면 녹화토 생산 설비만 보유하고 매립시설 복토재·토양개량제 생산 설비는 전무하였음. 원고가 작성한 출고일지에 부숙토 사용용도가 '법면'으로 기재되어 있었으므로, 원고는 양평녹화가 비탈면 녹화토를 생산하리라는 점을 알고 있었다고 볼 여지가 큼. 따라서 정당한 사유도 인정하기 어려움
• 결론: 원고의 행위는 폐기물 재활용 기준 위반에 해당하므로 제1처분사유는 인정됨. 원심이 이를 부정한 것은 '폐기물 재활용 허용 기준'과 '행정처분 근거 규정의 해석'에 관한 법리를 오해한 잘못이 있음

쟁점 2: 처분 전부 취소 가능 여부

• 법리: 위반행위별로 처분 내용 구분이 가능한 경우, 위법한 부분만 일부 취소하여야 하고 전부 취소는 허용되지 않음
• 포섭: 피고는 세 가지 처분사유별로 각각 영업정지 1개월을 결정한 후 합산하여 3개월 영업정지를 명하였으므로, 처분사유별 구분이 가능함. 설령 제1처분사유가 인정되지 않더라도 제1처분사유에 해당하는 1개월 영업정지 부분만 취소하면 되고, 처분 전부를 취소하는 것은 위법함
• 결론: 원심이 제1처분사유 불인정을 이유로 처분 전부를 취소한 것은 '행정처분의 일부 취소'에 관한 법리를 오해한 잘못이 있음. 원심판결 파기, 서울고등법원에 환송

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참조: 대법원 2020. 5. 14. 선고 2019두63515 판결