2015두35116 가설건축물존치기간연장신고반려처분취소등
1) 쟁점
실체법적 쟁점
- 가설건축물 존치기간 연장신고 시 법령에 규정되지 않은 '대지사용승낙서' 미제출을 이유로 수리를 거부할 수 있는지
- 시정명령을 받은 의무자가 위법하게 반려된 연장신고를 통해 의무이행을 시도한 경우 이행강제금 부과 가능 여부
소송법적 쟁점
- 항고소송에서 처분청이 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 없는 별개 사유를 처분사유로 추가할 수 있는지
2) 사실관계
- 원고들은 시행령 제15조 제5항 제3호의 '공사용 가설건축물'로 축조신고가 수리된 이 사건 가설건축물(용산역세권 국제업무지구 개발사업 관련 오염토양 정화조치 명령 이행 목적)을 보유함
- 피고(용산구청장)는 2013. 6. 초경 원고들에게 존치기간 연장신고를 하도록 통보함
- 피고는 2013. 7. 3. 존치기간 만료를 이유로 철거 시정명령을 함
- 원고들은 2013. 7. 5. 연장신고를 하였으나, 피고가 대지소유자 전원의 대지사용승낙서 보완을 요구하자 취하함
- 피고는 2013. 8. 5. 및 2013. 8. 26. 재차 철거 시정명령을 함
- 원고들은 2013. 8. 30. 다시 연장신고(이 사건 연장신고)를 하였으나, 피고는 일부 공유지분권자의 대지사용승낙서 미제출을 이유로 2013. 9. 30. 반려처분(이 사건 반려처분)을 함
- 피고는 2013. 10. 1. 각 시정명령 미이행을 이유로 이행강제금 부과 처분을 함
- 소송 과정에서 피고는 "개발사업 무산 및 오염토양 정화조치 명령 철회로 가설건축물이 더 이상 공사용으로 사용되지 않는다"는 새로운 처분사유를 추가 주장함
3) 적용법령 및 판례요지
적용법령
| 조문 | 요지 |
|---|
| 구 건축법 제20조 제2항 | 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물 축조 시 시장 등에게 신고 의무 |
| 구 건축법 시행령 제15조 제5항, 제7항 | 신고 대상 가설건축물 열거; 존치기간 연장신고 시 '연장신고서' 제출 규정(첨부서류 규정 없음) |
| 구 건축법 시행규칙 제13조 제1항, 제5항, 제6항 | 축조신고 시 배치도·평면도·대지사용승낙서 첨부 의무; 연장신고 시 첨부서류 규정 부재 |
판례요지
- 대지사용승낙서 관련: 존치기간 연장신고에 관하여 법령은 첨부서류 규정을 두지 않음. 가설건축물 신고제도의 취지상, 건축주 등이 법령에 규정된 제반 서류와 요건을 갖추어 연장신고를 한 때에는 행정청은 원칙적으로 수리하여 신고필증을 교부하여야 하고, 법령에서 정한 요건 이외의 사유로 수리 거부 불가. 따라서 법령에서 요구하지 않는 '대지사용승낙서' 미제출 또는 대지소유권자의 사용승낙 부재를 이유로 연장신고 수리 거부 불가함
- 처분사유 추가 제한: 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청이 당초 처분의 근거로 제시한 사유와 기본적 사실관계에서 동일성이 없는 별개의 사실을 처분사유로 주장 불가 (대법원 2016두44186 판결 참조)
- 이행강제금 부과 요건: 건축법상 이행강제금은 과거 위반행위에 대한 제재가 아니라, 시정명령 이행을 간접적으로 강제하는 행정상의 간접강제 수단임. 이행강제금 부과 전 의무를 이행한 경우 시정명령 기간 도과 후라도 부과 불가 (대법원 2013두15750 판결 참조). 나아가 시정명령 의무자가 그 취지에 부합하는 의무 이행을 위한 정당한 방법으로 신청·신고를 하였으나 행정청이 위법하게 거부·반려하여 그 처분이 취소에 이른 경우, 특별한 사정이 없는 한 시정명령 불이행을 이유로 이행강제금 부과 불가
4) 적용 및 결론
쟁점 ① — 이 사건 반려처분의 위법 여부
- 법리: 가설건축물 연장신고 수리 시 행정청은 법령에서 정한 요건 이외의 사유로 수리 거부 불가
- 포섭: 시행령 제15조 제7항 및 시행규칙 제13조 제5항·제6항은 존치기간 연장신고에 관하여 첨부서류 규정을 두지 않음. 원고들이 법령상 요건을 갖추어 연장신고를 하였음에도 피고는 법령상 요구되지 않는 '대지에 관한 일부 공유지분권자의 대지사용승낙서' 미제출만을 이유로 반려처분을 함
- 결론: 이 사건 반려처분은 위법함
쟁점 ② — 피고의 새로운 처분사유 추가 허용 여부
- 법리: 항고소송에서 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 없는 별개 사실을 처분사유로 추가 주장 불가
- 포섭: 당초 처분사유는 "일부 공유지분권자의 대지사용승낙서 미제출"이고, 피고가 소송 및 상고에서 추가한 사유는 "개발사업 무산으로 공사용 가설건축물이 더 이상 공사용으로 사용되지 않음"임. 양 사유는 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않음
- 결론: 새로운 처분사유 추가 불허, 이 부분 상고이유 배척
쟁점 ③ — 이 사건 각 이행강제금 부과 처분의 위법 여부
- 법리: 시정명령 의무자가 의무 이행을 위한 정당한 방법으로 신고를 하였으나 행정청이 위법하게 반려하여 처분이 취소된 경우 시정명령 불이행을 이유로 이행강제금 부과 불가
- 포섭: 이 사건 연장신고는 시정명령의 전제인 가설건축물의 위법성 자체를 해소하기 위한 정당한 의무이행 방법에 해당함. 피고가 위법하게 이 사건 연장신고를 반려하였고 그 반려처분이 취소되어야 하는 이상, 피고는 반려처분 이전에 있었던 각 시정명령의 미이행을 이유로 이행강제금을 부과할 수 없음
- 결론: 이 사건 각 이행강제금 부과 처분은 위법함
최종 결론: 상고 모두 기각. 상고비용 피고 부담.
참조: 대법원 2018. 1. 25. 선고 2015두35116 판결
