2015두46598 이행강제금부과처분무효확인등

1) 쟁점

실체법적 쟁점

• 시정명령의 이행 기회가 제공되지 않은 과거 기간(2008 ~ 2010년)에 대한 이행강제금을 소급·일괄 부과한 처분의 무효 여부
• 2011년분 이행강제금 부과 시 건물 구조·위반 면적 오인 및 비례 원칙 위반 여부, 그 하자의 중대·명백성 여부

소송법적 쟁점

• 외형상 하나의 행정처분에 대한 일부 무효확인의 허용 여부
• 판결 주문에서 금액을 기재하지 않고 연도별로 무효 부분을 특정한 것의 적법 여부

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2) 사실관계

• 피고(서울특별시 동작구청장)는 2006. 10. 12. 원고에게 이 사건 건물(서울 동작구 소재)에 관하여 건축허가 없이 건축하였다는 이유로 철거를 명하는 시정명령(이하 '이 사건 시정명령')을 발함
• 피고는 2006. 11. 22. 이행을 재차 명한 후, 2007. 11. 9. 원고에게 이행강제금 284,255,000원을 부과함
• 그 후 원고에 대하여 이 사건 시정명령의 이행을 요구하지 않다가, 2011. 3. 8., 2011. 6. 30., 2011. 11. 9. 각각 이행기한을 정하여 시정명령 이행을 통지함
• 피고는 2011. 12. 22. 원고에 대하여 2011년 기준 이행강제금 327,692,500원에, 2008년·2009년·2010년분 이행강제금 합계 887,515,000원을 더한 합계 1,215,207,500원의 이행강제금을 부과함(이하 '이 사건 처분')
• 이행강제금 부과고지서에는 각 연도별 이행강제금액이 개별 특정되어 있고, 이를 단순 합산한 금액이 부과됨

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
구 건축법(2014. 5. 28. 개정 전) 제79조 제1항	허가권자는 법령 위반 건축물의 건축주 등에게 상당한 기간을 정하여 철거 등 시정명령을 내릴 수 있음
구 건축법 제80조 제1항	시정명령 불이행 시 이행기한을 정하여 이행강제금 부과; 위반행위별 금액 규정
구 건축법 제80조 제2항	이행강제금 부과 전 문서로 계고 의무
구 건축법 제80조 제4항	최초 시정명령일 기준 1년에 2회 이내 반복 부과 가능
구 건축법 제80조 제5항	시정명령 이행 시 새로운 이행강제금 부과 즉시 중지

판례요지

• 행정처분의 무효 요건: 처분의 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 무효. 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 해석에 다툼의 여지가 있는 경우 하자가 명백하다고 할 수 없으나, 문언상 처분 요건의 의미가 분명함에도 합리적 근거 없이 잘못 해석하여 처분한 경우에는 다툼의 여지 있다고 볼 수 없음

• 이행강제금의 법적 성격: 구 건축법상 이행강제금은 과거 위반행위에 대한 제재가 아니라, 시정명령 불이행자에게 심리적 압박을 주어 의무이행을 간접적으로 강제하는 행정상 간접강제 수단임

• 이행강제금 부과 방식: 1년 단위별 2회 한도 내에서 매 1회 부과 시마다 1회분 이행강제금을 부과하고, 다시 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 시정명령의 이행 기회를 준 후 비로소 다음 1회분을 부과할 수 있음

• 이행 기회가 제공되지 않은 기간에 대한 소급 부과 금지: 건축주 등이 장기간 시정명령을 이행하지 않았더라도, 그 기간 중 시정명령의 이행 기회가 제공되지 않았다면, 뒤늦게 이행 기회를 제공한 시점을 전제로 한 1회분 이행강제금만 부과 가능. 이행 기회가 제공되지 않은 과거 기간에 대한 이행강제금을 한꺼번에 부과하는 것은 이행강제금의 본질에 반하여 구 건축법 제80조 제1항·제4항 등 법규의 중요한 부분을 위반한 것으로서 하자가 중대·명백하여 무효

• 행정처분의 일부 무효확인: 외형상 하나의 행정처분이라도 가분성이 있거나 처분대상의 일부가 특정될 수 있으면 일부만의 무효확인 가능. 판결 주문은 이유와 대조하여 당사자의 청구 인용·배척 범위를 짐작할 수 있는 정도로 표시되고 집행에 의문이 없을 정도로 명확히 특정되면 족함

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 2008 ~ 2010년분 이행강제금 부과처분의 무효 여부

• 법리: 이행강제금은 행정상 간접강제 수단으로서, 매 부과마다 시정명령의 이행 기회를 부여한 후 다음 회분을 부과하여야 하며, 이행 기회가 제공되지 않은 과거 기간에 대한 소급·일괄 부과는 법규의 중요한 부분을 위반한 것으로 중대·명백한 하자에 해당함
• 포섭: 피고는 2007. 11. 9. 이행강제금을 부과한 이후 2011. 3. 8.까지 약 3년 이상 원고에게 이 사건 시정명령의 이행을 요구하지 않아 시정명령의 이행 기회를 제공하지 않았음. 그럼에도 2011. 12. 22. 이 사건 처분에서 2008 ~ 2010년분 이행강제금 887,515,000원을 2011년분과 함께 한꺼번에 부과하였는바, 이는 이행 기회가 제공되지 않은 과거 기간에 대한 이행강제금을 소급 부과한 것으로서 이행강제금의 본질에 반함
• 결론: 이 사건 처분 중 2008 ~ 2010년분 이행강제금에 해당하는 부분은 하자가 중대·명백하여 무효

쟁점 ② 2011년분 이행강제금 부과처분의 무효 여부

• 법리: 행정처분의 무효가 되려면 하자가 중대·명백하여야 함. 처분 요건사실을 단순히 오인한 정도이거나 그 하자가 명백하지 않은 경우에는 무효로 볼 수 없음
• 포섭: 피고가 이 사건 건물의 구조나 위반 면적을 오인하였다거나 비례 원칙에 위반하여 2011년분 이행강제금을 산정·부과하였다고 보기 어렵고, 설령 그러한 하자가 있더라도 중대·명백하다고 보기 어려움
• 결론: 2011년분 이행강제금 부과 부분은 무효 아님

쟁점 ③ 일부 무효확인의 허용 여부 및 주문 특정성

• 법리: 가분성이 있거나 처분대상의 일부가 특정될 수 있으면 일부 무효확인 가능. 주문은 이유와 대조하여 범위를 짐작할 수 있고 집행에 의문이 없을 정도로 특정되면 충분함
• 포섭: 이 사건 처분의 이행강제금 부과고지서에는 연도별로 각 이행강제금액이 개별 특정되어 있고 이를 단순 합산한 금액이 부과되었으므로, 각 연도별로 가분·특정 가능함. 원심이 주문에서 금액을 기재하지 않고 연도별로 무효 부분을 특정하였더라도 내용은 충분히 특정 가능하고 집행에 의문이 없음
• 결론: 이 사건 처분 중 2008 ~ 2010년분 이행강제금 부분만의 무효확인은 적법하고, 주문 특정에도 흠이 없음

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참조: 대법원 2016. 7. 14. 선고 2015두46598 판결