2018두42955 기타이행강제금부과처분취소

1) 쟁점

소송법적 쟁점

• 농지법 제62조 제1항에 따른 이행강제금 부과처분이 행정소송법상 항고소송의 대상이 되는지 여부
• 행정청의 잘못된 불복방법 안내로 항고소송 재판관할이 발생하는지 여부(신뢰보호원칙 관련)

실체법적 쟁점

• 농지전용허가 등의 협의 없이 불법 전용된 토지가 농지법상 '농지'에 해당하는지 여부
• 택지개발예정지구 지정 및 도시지역 편입 시 농지전용에 관한 협의·의제가 이루어졌는지 여부
• 이 사건 농지처분명령의 무효 여부

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2) 사실관계

• 이 사건 토지: 고양시 풍동 소재, 농지법상 농지에 해당하는 토지
• 2007. 3. 28. 풍동2지구(고양시 풍동 국민임대 주택단지 예정지구)가 택지개발예정지구로 지정됨 → 이 사건 토지는 농림지역에서 도시지역(세부용도지역 미지정) 및 지구단위계획구역으로 지정된 것으로 간주됨
• 예정지구 지정 무렵 및 그 이후 농지전용에 관하여 농림부장관과 협의한 바 없음
• 풍동2지구 택지개발사업의 실시계획 승인이 이루어지지 않은 채 2013. 8. 14. 택지개발예정지구 지정 해제 → 토지가 도시지역에서 농림지역으로 환원됨
• 2015. 2. 27. 다시 도시지역(자연녹지지역)으로 변경됨
• 이 사건 처분명령의 사전절차가 시작된 2014 ~ 2015년 무렵, 토지에 경량철골조 비닐하우스가 사무실로 사용되고 있었고 나머지 부분은 벽돌 적치 상태(콘크리트 포장은 없음)
• 원고는 불법 농지전용이 적발되어 2014. 11. 13. 농지법 위반죄로 벌금 200만 원의 약식명령을 받고 확정됨
• 피고가 원고에게 농지처분명령 발령; 원고는 2016. 2. 11. 피고에게 농지원상회복 신고서 및 현장사진 제출
• 피고는 이후 이행강제금 부과처분을 하면서 행정심판 청구 또는 행정소송이 가능하다고 안내함; 경기도행정심판위원회는 각하재결 대신 기각재결을 하며 행정소송 가능하다고 안내함
• 원고는 이행강제금 부과처분에 대해 주위적 취소청구·예비적 무효확인청구 및 농지처분명령 무효 주장으로 행정소송 제기

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3) 적용법령 및 판례요지

적용법령

조문	요지
농지법 제62조 제1항, 제6항, 제7항	이행강제금 부과처분 불복 시 30일 이내 부과권자에게 이의, 관할 법원에 통보, 비송사건절차법에 따른 과태료 재판에 준하여 재판
농지법 제2조 제1호 (가)목	농지: 법적 지목 불문, 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지
농지법 제42조 제1항, 제2항	농지전용허가 없이 불법 전용 시 원상회복 명령 및 대집행 가능
농지법 제34조 제2항 제1호(구 농지법 제36조 제2항 제1호)	주거·상업·공업지역 등 도시계획시설 지정 시 농지전용에 관하여 농림부장관과 사전 협의 의무
구 택지개발촉진법 제9조 제1항, 제11조 제1항·제2항	택지개발사업실시계획 승인 시 관계기관 사전 협의 후 농지전용허가 의제

판례요지

• 이행강제금 부과처분의 항고소송 대상성 부정

  • 농지법 제62조 제6항·제7항은 이행강제금 부과처분에 대한 불복절차를 비송사건절차법에 따른 재판으로 명확히 규정함
  • 농지법상 이행강제금 부과처분은 행정소송법상 항고소송의 대상이 될 수 없음
  • 행정청이나 행정심판위원회가 행정소송을 할 수 있다고 잘못 안내하였더라도, 그 잘못된 안내로 행정법원의 항고소송 재판관할이 생기지 않음(신뢰보호원칙 적용 불가)

• 불법 전용된 토지의 '농지' 해당성

  • 농지 해당 여부는 공부상 지목이 아니라 토지의 사실상 현상에 따라 판단함
  • 농지전용허가 등을 받지 않고 불법 전용된 경우 농지로 원상회복되어야 하므로, 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있더라도 그 변경 상태는 일시적인 것으로서 여전히 '농지'에 해당함(대법원 2006두8235, 2018두43095 참조)

• 농지전용 협의·의제의 효력 부정

  • 택지개발예정지구 지정으로 토지가 도시지역(세부용도지역 미지정·자연녹지지역)으로 편입되었더라도, 주거·상업·공업지역으로 지정된 적이 없으므로 농지전용에 관한 협의가 있었다고 볼 수 없음
  • 풍동2지구 택지개발사업의 실시계획 승인이 이루어지지 않았으므로 구 택지개발촉진법 제11조 제1항 제11호의 농지전용허가 의제 효력이 발생하지 않음; 실시계획 승인 전 농림부장관과의 사전 협의 절차도 밟지 않았으므로 설령 승인되었더라도 의제 효력 발생 불가

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4) 적용 및 결론

쟁점 ① 이행강제금 부과처분에 대한 항고소송의 적법 여부

• 법리: 농지법 제62조 제6항·제7항에 의해 불복절차가 비송사건절차법상 재판으로 한정되어 항고소송 대상이 될 수 없음; 행정청의 잘못된 안내는 재판관할을 창설하지 않음
• 포섭: 원고는 이행강제금 부과처분에 대해 주위적 취소청구 및 예비적 무효확인청구를 제기하였으나, 농지법이 비송사건절차법에 따른 재판을 불복수단으로 명확히 규정하고 있음. 피고와 경기도행정심판위원회가 행정소송 가능하다고 잘못 안내하였더라도, 그 안내는 신뢰보호원칙을 근거로 항고소송 관할권을 발생시키지 않음
• 결론: 이 사건 소 중 이행강제금 부과처분에 대한 주위적 취소청구 및 예비적 무효확인청구 부분은 부적법함; 상고이유(신뢰보호원칙 위반) 기각

쟁점 ② 이 사건 토지의 농지 해당성 및 농지처분명령의 무효 여부

• 법리: 불법 전용된 토지는 농지로 원상회복되어야 하므로 현실적 상태 변경은 일시적인 것에 불과하고, 여전히 농지법상 '농지'에 해당함; 농지전용 협의·의제는 주거·상업·공업지역 지정 및 실시계획 승인 등 법정 요건을 갖추어야 효력 발생
• 포섭: ① 이 사건 토지는 도시지역(세부용도지역 미지정, 자연녹지지역)으로 편입된 적은 있으나 주거·상업·공업지역으로 지정된 바 없어 농지전용 협의 의무가 발생하지 않았고, 실제 협의도 없었음. ② 풍동2지구 택지개발사업의 실시계획이 승인되지 않은 채 2013. 8. 14. 예정지구 지정이 해제되었으므로, 구 택지개발촉진법 제11조 제1항 제11호의 농지전용허가 의제 효력이 발생할 여지가 없음. ③ 이 사건 토지는 농지전용허가 없이 불법 전용되어 사무실 및 물건 적치장으로 사용되었으나, 그 상태는 일시적인 것으로서 여전히 농지법상 농지에 해당함. ④ 원고가 농지법 위반죄로 약식명령까지 확정됨
• 결론: 이 사건 토지는 농지법상 농지에 해당하므로 농지처분명령은 무효가 아님; 원심 판단 정당, 상고기각

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참조: 대법원 2019. 4. 11. 선고 2018두42955 판결